Das Kommunalwahlrecht in Bayern regelt die Wahlen für die Vertretungsgremien und für die Verwaltungsspitze in der unteren und oberen kommunalen Ebene, also die Wahl der Gemeinde- oder Stadträte und Bürgermeister sowie der Kreistage und Landräte. Die Wahl der Bezirkstage der Bezirke als dritter kommunaler Ebene wird nicht durch das Kommunalwahlrecht geregelt, sondern über das Gesetz über die Wahl der Bezirkstage, das in den Grundzügen dem Landtagswahlrecht entspricht. Verglichen mit den Landtags- oder Bundestagswahlen gibt das bayerische Kommunalwahlrecht dem Wähler außergewöhnlich viele Differenzierungsmöglichkeiten bei der Stimmabgabe, gilt damit aber auch als besonders komplex.
Historische Entwicklung bis zum Ersten Weltkrieg Mit dem Gemeindeedikt des Jahres 1818 wurden für alle bayerischen Kommunen erstmals Vertretungsgremien geschaffen, die als Vorläufer der heutigen Gemeinde- und Stadträte bezeichnet werden können. Für das Wahlrecht zu den Gremien war aber im Gemeindeedikt von 1818 und auch in der dann ab 1869 gültigen Gemeindeordnung festgelegt, dass nur einer privilegierten Gruppe von Einwohnern der Gemeinde das Wahlrecht zugestanden wurde. Nach der Wahlordnung vom 5. August 1818 wählten die Wahlberechtigten in Städten und Märkten Wahlmänner, die dann die Gemeindebevollmächtigten (Gemeindevertretung) bestimmten. Die Bevollmächtigten wählten dann den Magistrat (Gemeindebehörde), bestehend aus Bürgermeister, rechtskundigen und ehrenamtlichen Magistratsräten. In den Landgemeinden wurden Gemeindevorsteher, Pfleger und Gemeindebevollmächtigte ohne Wahlmänner von den Wahlberechtigten direkt gewählt. Die Wahlen in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts waren nicht geheim, denn die Stimmen der Wahlberechtigten wurden mündlich abgegeben. Erst mit der Gemeindeordnung vom 29. April 1869 wurde die geheime und direkte Wahl der Gemeindebevollmächtigten ohne Wahlmänner eingeführt. Die Gemeindeordnung von 1869 bestand bis zum Ende des Ersten Weltkrieges. Kommunalwahlen, die heutigem Verständnis entsprechen, fanden ihre landesweite Rechtsgrundlage erst während der Münchner Räterepublik im „Staatsgrundgesetz der Republik Bayern“ vom 4. Januar 1919 Staatsgrundgesetz im Gesetz- und Verordnungsblatt für den Freistaat Bayern. 1919, das eine Wahl nach den Grundsätzen des Landtagswahlrechts vorgab und somit eine allgemeine, gleiche, unmittelbare und geheime Wahl der Kommunalgremien bestimmte. Konkretisiert wurde dies im „Gesetz über die gemeindliche Selbstverwaltung“ vom 22. Mai 1919 und in der Gemeindeordnung vom 17. Oktober 1927.Gemeindeverfassung (19./20. Jahrhundert) im Historischen Lexikon Bayerns
Bürgerrecht im 19. Jahrhundert Gemäß der Wahlordnungen in den Gemeindeordnungen von 1818 und 1869 war es die entscheidende Frage, wer von den Einwohnern der Gemeinde das Bürgerrecht besaß und damit aktiv und passiv wahlberechtigt sein konnte. In beiden Gemeindeordnungen waren Frauen aber von vornherein vom Wahlrecht ausgeschlossen auch wenn sie in seltenen Fällen das Bürgerrecht besitzen konnten.
Nach der Gemeindeordnung von 1818 kam das Bürgerrecht in den Gemeinden nur drei Kategorien von Einwohnern zu:
Ständige Bewohner der Gemeinde, die in der Gemeinde ein besteuertes Gewerbe ausübten, oder dort besteuerten Haus- oder Grundbesitz hatten. Außerhalb der Gemeinde Wohnende, wenn sie in der Gemeinde besteuerten und bewohnten Grundbesitz hatten, wobei dann das Wahlrecht durch einen Bevollmächtigten wahrgenommen werden musste. Ständige Bewohner einer Stadt, denen das Bürgerrecht aus besonderen Gründen des Gemeindewohls von Magistrat und Gemeindebevollmächtigten, vorbehaltlich königlicher Zustimmung verliehen worden war.
Da die weitaus meisten Inhaber des Bürgerrechtes der ersten Kategorie angehörten, beschränkte sich das Bürgerrecht de facto auf die in der Gemeinde ansässigen Gewerbetreibenden, Haus- und Grundbesitzer. Das hatte der Gesetzgeber auch so beabsichtigt.
Das aktive Wahlrecht zur Wahl die Wahlmänner, sowie in den Landgemeinden der Gemeindevorsteher, Pfleger und Gemeindebevollmächtigten, stand den männlichen Inhabern des Bürgerrechtes zu.
Das passive Wahlrecht (Wählbarkeit) als Gemeindebevollmächtigter, Bürgermeister oder Magistratsrat war abhängig von der Größe einer Stadt auf einen Teil der vermögenden höchstbesteuerten Bürgerrechtsinhabern beschränkt. In den Städten der 1. Klassen z. B. auf das oberste Drittel. Man rechtfertigte diese Einschränkungen damit, dass Gemeindebevollmächtigte unentgeltlich tätig waren und gewählte Magistratsräte für ihre zeitaufwändige Arbeit nur sehr gering besoldet wurden, was sich nur sehr reiche Bürger leisten konnten. In den Landgemeinden war das passive Wahlrecht als Gemeindevorsteher oder Pfleger ebenso auf die obersten zwei Drittel beschränkt.
Mit der Gemeindeordnung von 1869 wurden die Beschränkungen des passiven Wahlrechtes für Inhaber des Bürgerrechts abgeschafft, ohne dass aber die Richtlinien zur Vergütung verändert wurden. Wichtiger als die Änderungen im Wahlrecht war aber, dass die Vergabe des Bürgerrechtes nicht mehr von Grundbesitz oder der Ausübung eines Gewerbes abhängig gemacht wurde. Stattdessen konnte (nicht: musste) das Bürgerrecht von der Gemeinde verliehen werden, wenn folgende Bedingungen erfüllt waren:
männlich und volljährig Selbständigkeit (Kinder, Dienstboten und Gehilfen in der Hausgemeinschaft galten als unselbständig) Steuerveranlagung in der Gemeinde (Grundsteuer oder Gewerbesteuer oder Einkommensteuer)
Waren diese Bedingungen erfüllt hatten Personen mit Heimatrecht in der Gemeinde (nach Geburt, oder erworben) oder Personen, die seit mehr als zwei Jahren in der Gemeinde gewohnt und Steuern gezahlt hatten, einen Anspruch auf das Bürgerrecht. Die Gemeinde konnte das Bürgerrecht in diesen Fällen nur verweigern wenn die Armenfürsorge beansprucht worden war oder andere im Gesetz festgelegte Gründe (Verbrechen oder laufende Ermittlungen) vorlagen.
Das Gesetz sah weiterhin vor, dass das Bürgerrecht auch durch Haus- und Grundbesitz erworben werden konnte.
Auch wenn diese Bedingungen von vielen Bewerbern erfüllt werden konnten, blieb am Ende noch die eigentliche Schwelle zum Erwerb des Bürgerrechtes:
Die Gemeinden waren befugt, die Verleihung des Bürgerrechtes von der Bezahlung einer Gebühr abhängig zu machen, die für große Städte mit über 20.000 Einwohnern bis zu 100 Gulden betragen konnte.
Während sich hier für Gemeinden eine wichtige neue Einnahmequelle auftat, waren die Gebühren für viele Einwohner ein Mehrfaches des Monatslohnes. Außerdem boten sich hier – nicht nur für die Gemeinden, sondern auch für die in dieser Zeit entstehenden politischen Gruppierungen – neue Möglichkeiten, durch in Aussicht gestellte Minderung der Gebühr für bestimmte Bevölkerungsgruppen (Sanitäter, Feuerwehrleute, Kriegsveteranen) oder durch gewährte Zuschüsse für Mitglieder politischer Gruppen Einfluss auf das zukünftige Wahlverhalten der so geförderten neuen Bürgerrechtsinhaber zu nehmen.
Auswirkungen der Vergabe der Bürgerrechte Personelle Zusammensetzung der Stadtregierung: Die Einschränkungen bei der Vergabe des Bürgerrechtes hatten besonders vor der neuen Gemeindeordnung von 1869 zur Folge, dass sich die leitende Personen der großen Städte jeweils nur aus 400 bis 500 sehr vermögenden Bürgern rekrutierten.
Entwicklung des Verhältnisses der Anzahl der Bürger zur Anzahl der Einwohner
Für die Stadt Regensburg, wo bis 1803 nur Protestanten Bürgerrecht hatten, sind für die Zeit vor dem Erlass der Gemeindeedikts von 1818 und für die Entwicklung danach die im Folgenden geschilderten Verhältnisse bekannt, die in anderen großen bayerischen Städten ähnlich waren.
Ende 18. Jahrhundert: 800 protestantischen Familienvätern mit Bürgerrecht standen 3 katholische Familienväter mit Bürgerrecht gegenüber, obwohl die Einwohnerschaft der Stadt nur zu 1/3 aus Protestanten und zu 2/3 aus Katholiken bestand. Bis zur Eingliederung von Regensburg in das Königreich Bayern (1810) erhielten während der Regierungszeit von Fürstbischof Dalberg auch Katholiken das Bürgerrecht. Damit begannen in Regensburg Änderungen der anfänglich speziellen Verhältnisse schon vor Erlass des Gemeindeedikts 1818.
1830, 12 Jahre nach Erlass des Gemeindeedikts von 1818: Regensburg hatte 18.912 Einwohner mit 4.979 Familien. 1.376 der Familienväter (27,6 %) besaßen das Bürgerrecht, von ihnen waren 65 % protestantisch und 35 % katholisch. Der immer noch deutliche konfessionelle Unterschied ist auf Nachwirkungen der speziellen Verhältnisse in Regensburg bis 1800 zurückzuführen. Viel wichtiger aber ist die Zahl der Einwohner mit Bürgerrecht bezogen auf die Gesamtzahl der Einwohner. Dieser Wert lag bei 7,14 %, was bedeutet, dass damals in Regensburg nur 1 Bürger von 14 Einwohnern das Bürgerrecht hatte (1/14).
1867: In Regensburg gab es 26.646 Einwohner mit 8.543 Familien, von den 1.510 Familienväter (17,7 %) Bürgerrechte besaßen. Bezogen auf die Gesamtzahl der Einwohner hatte nur 1 Bürger von 17 Einwohnern das Bürgerrecht. Das Verhältnis hatte sich also verschlechtert auf den Wert 1/17. In anderen bayerischen Städten hatte das Verhältnis einen ähnlichen Wert: Nürnberg 1/10, Augsburg 1/14, Würzburg 1/12, oder es lag wie in München mit 1/28 sogar noch deutlich niedriger.
1872 bis 1910: Nach der neuen Gemeindeordnung von 1869 verschlechterte sich das Verhältnis von Bürgern zu Einwohnern trotz wachsender Bevölkerungszahl und lag 1896 in Regensburg bei 1/31. Ähnlich schlecht entwickelten sich die Verhältnisse auch in anderen bayerischen Städten. Das führte in den nächsten Jahren zur Ermäßigung der Gebühren und im Gemeindewahljahr 1911 sogar zu einer drastischen Gebührensenkung in allen Städten Bayerns. Als Folge dieser Maßnahmen verbesserte sich die Situation in allen Städten. In Regensburg kam es 1911 in 2.543 Fällen zur Verleihung des Bürgerrechtes, davon in 137 Fällen sogar ohne Gebühr. Bei damals 53.000 Einwohnern hatten danach wieder 1 von 11 Einwohnern der Stadt das Bürgerrecht.
Entwicklung der wirtschaftlichen und politischen Verhältnisse
Für Gemeinden war die Möglichkeit, die Verleihung des Bürgerrechtes von der Bezahlung einer Aufnahmegebühr abhängig zu machen, eine zusätzliche Einnahmequelle. Diese Quelle konnte nach 1868 genutzt werden, um die in den Folgejahren beginnenden verkehrspolitischen, wirtschaftlichen, industriellen und sozialen Umwälzungen zu finanzieren. In allen Städten wuchs die Zahl der Einwohner. Nach dem Abbruch der Stadtmauern und dem Bau von Bahnhöfen musste die Straßeninfrastruktur erweitert werden. Außerdem begann der Bau von Gas- und Elektrizitätswerken, die Erneuerung der Wasserversorgung und der Neubau einer Kanalisation. Andererseits war für Bürgermeister und Gemeindebevollmächtigte die Versuchung groß, durch eine Ermäßigung der Aufnahmegebühr bis hin zum Erlass der Gebühr bestimmte Wählergruppen dauerhaft an sich zu binden. Das konnten aber auch Gruppen von Einwohnern machen, die in Opposition zum Bürgermeister und den Gemeindebevollmächtigten standen, wenn sie finanzielle Unterstützung bekamen. Dies war z. B. der Fall in der unter Bürgermeister Oskar von Stobäus stark protestantisch geprägten Stadt Regensburg, wo den zugezogenen katholischen Einwohnern von Unterstützungsvereinen finanzielle Hilfen angeboten wurden, um die Bürgerrechtsgebühr bezahlen zu können. Im damals beginnenden bayerischen Kulturkampf entwickelten sich diese Vereine zu Vorläufergruppen der Bayerischen Patriotenpartei und der 1870 gegründeten konservativen Zentrumspartei.
Rechtsgrundlagen nach dem Zweiten Weltkrieg