Gefahrengebiet (Polizeirecht)

Ein Gefahrengebiet ist nach dem Hamburger Polizeirecht ein Gebiet im öffentlichen Raum, in dem „aufgrund von konkreten Lageerkenntnissen anzunehmen ist, dass in diesem Gebiet Straftaten von erheblicher Bedeutung begangen werden“. In diesem Gebiet kann die Polizei Hamburg bestimmte polizeiliche Standardmaßnahmen durchführen, ohne im Einzelfall prüfen zu müssen, ob eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung vorliegt.taz.de

Obwohl das OVG Hamburg die Eingriffsgrundlage in einem obiter dictum für verfassungswidrig hielt, (PDF; 170 kB) hält die Polizei Hamburg weiterhin an der Maßnahme fest.abendblatt.de Ende April 2016 gab der Hamburger Senat bekannt, dass die Regelungen zum Jahresende 2016 abgeschafft werden und durch gefährliche Orte mit strikteren Vorgaben für Polizeikontrollen ersetzt werden sollen.

Jeder in diesem Gebiet kann durchsucht werden; Polizisten können damit ohne weitere Voraussetzungen Personen kurzfristig anhalten, sie befragen, ihre Identität feststellen und mitgeführte Sachen in Augenschein nehmen.

Bei der Einrichtung eines Gefahrengebiets handelt es sich um eine Maßnahme zur vorbeugenden Bekämpfung schwerer Straftaten. Innerhalb eines Gefahrengebiets wird für die beschriebenen Maßnahmen auf das Vorliegen einer Gefahr verzichtet. Davon sind Maßnahmen der Strafverfolgung zu unterscheiden, bei denen keine Gefahr, sondern ein Verdacht vorliegen muss.

In anderen Bundesländern bestehen ähnliche Regelungen.

Rechtsgrundlage Die Ermächtigungsgrundlage für Gefahrengebiete ist des Gesetzes über die Datenverarbeitung der Polizei (PolDVG). Die CDU-geführte Bürgerschaft und der Senat von Beust II mit Innensenator Udo Nagel und Justizsenator Roger Kusch führten die Vorschrift durch das Gesetz zur Erhöhung der Sicherheit und Ordnung vom 16. Juni 2005 ein:

Das Gesetz sieht damit nach seinem Wortlaut keine Einrichtung von Gefahrengebieten durch die Polizei vor, sondern stellt auf tatsächlich bestehende gefährdete Bereiche ab. Vor diesem Hintergrund ist die Einrichtung eines Gefahrengebiets eher als Feststellung zu verstehen, dass die Voraussetzungen der Vorschrift an einem bestimmten Ort aus Sicht der Polizei vorliegen.

Charakter der Maßnahme Das Gefahrengebiet wird von der Polizei in Form einer internen Weisung eingerichtet.Christian Ernst: „‚Stop-and-frisk‘ in der Hamburger Schanze oder zum Unterschied zwischen Eisbergen und Gesetzen“, JuWissBlog, 15. August 2013 Es liegt keine Allgemeinverfügung vor, da die Polizei die Einrichtung eines Gefahrengebiets in der Regel nicht bekannt gibt. Eine richterliche Anordnung ist nicht erforderlich. Die Maßnahme muss nicht zeitlich befristet sein und kann andauern, solange sie durch konkrete Lageerkenntnisse begründet ist.Christian Rath: „Polizeirecht und Gefahrengebiete: Jeder kann durchsucht werden“, taz.de, 5. Januar 2014 Diese Voraussetzung stellt das Gesetz durch das Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit auf.

Erfasste Maßnahmen Die Polizei kann in einem Gefahrengebiet auch ohne Vorliegen einer Gefahr Personen kurzfristig anhalten, sie befragen, ihre Identität feststellen und mitgeführte Sachen in Augenschein nehmen.

Inaugenscheinnahme Im Gefahrgebiet dürfen ohne Vorliegen einer Gefahr mitgeführte Sachen in Augenschein genommen werden. Diese Inaugenscheinnahme beschränkt sich auf die Betrachtung der mitgeführten Sachen. Sie umfasst nicht das Abtasten (die körperliche Durchsuchung) oder den Einsatz von Detektoren oder Spürhunden. Es ist jedoch zum Beispiel zulässig, mit einer Taschenlampe in einen dunklen Rucksack hineinzuleuchten und hineinzugreifen, um ein Tuch beiseite zu ziehen und nachzusehen, ob ein gefährlicher Gegenstand darunter verborgen ist.Kai von Appen: „Kontrollen: Zweifel an der Polizeipraxis“, taz.de, 1. November 2012

Weitere Maßnahmen Weitere Maßnahmen sind aufgrund einer sonstigen allgemeinen polizeirechtlichen Ermächtigungsgrundlage möglich, sofern deren Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind. Dazu gehört in jedem Fall, dass eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung vorliegen muss. Dazu zählen beispielsweise die körperliche Durchsuchung, ein Platzverweis, ein Aufenthaltsverbot oder der Polizeigewahrsam. Diese weiteren Maßnahmen sind jedoch nicht spezifisch für ein Gefahrengebiet.

Entstehungsgeschichte Gesetzentwurf der SPD-Fraktion Die SPD-Fraktion in der Hamburgischen Bürgerschaft hatte am 27. Oktober 2004 den Gesetzentwurf Sicher im Rechtsstaat – Novellierung des Hamburgischen SOG und PolDVG eingebracht, mit dem eine ganze Reihe gefahrenabwehrrechtlicher Vorschriften geändert oder ergänzt werden sollten. Einer der Kernpunkte der Novellierung war „die Klarstellung der Möglichkeiten für verdachtsunabhängige Kontrollen an bestimmten Orten“. So sah der Entwurf die Einfügung einer Regelung vor, die der Polizei eine Identitätsfeststellung einer Person erlauben sollte, „wenn sie sich an einem Ort befindet, bei dem es sich nach ortsbezogenen Lagebeurteilungen der Polizei um einen Kriminalitätsbrennpunkt handelt.“ Die verdachtsunabhängigen Kontrollen sollten sich ausschließlich auf Identitätsfeststellungen der Personen beschränken und sollten die bestehenden Rechtsgrundlagen ergänzen, weil sich diese als „nicht hinreichend praktikabel“ erwiesen hätten. Den „Kriminalitätsbrennpunkt“ definierte der Gesetzentwurf als einen Ort, bei dem sich die Kriminalitätsbelastung deutlich von der anderer Orte abheben sollte. Der Ort sollte eine erheblich über dem Durchschnitt liegende Kriminalität aufweisen, wobei gerade nicht Straftaten von erheblicher Bedeutung, sondern bereits niedrigschwellige Delikte Voraussetzung wären. Insgesamt sei dieses Instrument „richtig, notwendig und ausreichend.“Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg: , Antrag betr. Sicher im Rechtsstaat – Novellierung des Hamburgischen SOG und PolDVG vom 27. Oktober 2004

Später konkretisierte und präzisierte die SPD-Fraktion den entscheidenden Passus um die lageabhängigen Kontrollen und präsentierte eine überarbeitete Fassung, die die Identitätsfeststellung einer Person erlauben sollte, „wenn diese sich an einem Ort befindet, dessen Kriminalitätsbelastung sich nach ortsbezogenen Lagebeurteilungen der Polizei deutlich von der an anderen Orten abhebt (Kriminalitätsbrennpunkt).“Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg: , Antrag Gesetzentwurf vom 7. Juni 2005

Gesetzentwurf des CDU-Senates Der CDU-Senat unter Ole von Beust legte zwei Monate später, am 14. Dezember 2004, einen eigenen Entwurf eines Gesetzes zur Erhöhung der öffentlichen Sicherheit in Hamburg vor, der ebenfalls eine Reihe von Änderungen der bestehenden Gefahrenabwehrgesetze enthielt. Die lageabhängigen Kontrollen fanden sich zwar im Text des Gesetzentwurfs, als Schwerpunkt führte der Senat dieses Instrumentarium angesichts der umfassenden Änderungen und Ergänzungen des Regelwerks jedoch nicht an. Sie waren weiter gefasst als im Entwurf der SPD-Fraktion, so sollten aufgrund konkreter Lageerkenntnisse kurzfristiges Anhalten, Befragen, Identitätsfeststellungen und Inaugenscheinnahme der mitgeführten Gegenstände möglich sein.

Als Gründe für die Einführung der lageabhängigen Kontrolle nannte der Senat im Wesentlichen zwei Gründe: zum einen die Kontrolle von Verkehrswegen und öffentlichen Räumen, um Gefahren durch überregional agierende Tätergruppen und die organisierte Kriminalität zu unterbinden, die Hamburg als Verkehrsknotenpunkt zwischen Nord-, Ost- und Mitteleuropa nutzten; zum anderen bei besonderen Entwicklungen in einzelnen Stadtgebieten, beispielsweise Einbruchsserien oder besondere Ausprägungen der Gewaltkriminalität. Die Identitätsfeststellung diene in erster Linie dazu, eine von der kontrollierten Person möglicherweise ausgehende Gefahr zu beseitigen und durch Aufhebung der Anonymität Personen zum Verzicht bestimmter Aktivitäten zu veranlassen.Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg: , Entwurf eines Gesetzes zur Erhöhung der öffentlichen Sicherheit vom 14. Dezember 2004

Innenausschussberatungen Die Bürgerschaft überwies die beiden Gesetzentwürfe in den federführenden Innenausschuss, der in gemeinsamen Sitzungen mit dem mitberatenden Rechtsausschuss am 18. Februar, 24. Februar, 30. März, 5. April, 19. April und 17. Mai 2005 über die Gesetzentwürfe diskutierte. Im Rahmen dieser Sitzungen sind der Hamburgische Datenschutzbeauftragte Hartmut Lubomierski und die Hamburger Generalstaatsanwaltschaft um eine Stellungnahme gebeten worden. Beide Institutionen äußerten keine Bedenken hinsichtlich der lageabhängigen Kontrolle. Ein durch die SPD-Fraktion angefordertes Rechtsgutachten des Münchener Polizeipräsidenten Wilhelm Schmidbauer zum Gesetzentwurf des Senates ergab weder rechtliche noch verfassungsrechtliche Bedenken.

Während der Ausschusssitzungen kritisierte der Hamburgische Datenschutzbeauftragte den Begriff „Lageerkenntnisse“ als zu schwammig. Zur Beschränkung verdachtsunabhängiger Kontrollen auf das erforderliche Maß müssten die Anforderungen an die Lageerkenntnisse und das hierfür maßgebliche Verfahren gesetzlich präzisiert werden. Nach seinem Verständnis müssten sich Bürger darauf verlassen können, dass keine polizeilichen Maßnahmen gegen sie ergriffen würden, wenn sie keinen Anlass dazu gäben. Die Lageerkenntnisse müssten dokumentiert und die Erforderlichkeit der lageabhängigen Kontrollen überprüfbar gemacht werden.

Die SPD-Abgeordneten schlossen sich dieser Auffassung an und kritisierten ebenfalls den Begriff der „Lageerkenntnisse“. Der Begriff müsse konkretisiert werden, um das Verfahren sicherer und für die Bürger transparenter zu machen. Für die SPD-Abgeordneten war der Entwurf des Senates zu weit gefasst. Denn über die bloße Befragung zur Identität hinaus sollte nach dem Senatsentwurf auch die Mitnahme zur Polizeidienststelle möglich sein, falls die betroffene Person keine Ausweispapiere bei sich führe oder die Angaben zur Person verweigere.

Die GAL-Abgeordneten schlossen sich ebenfalls den Ausführungen des Hamburgischen Datenschutzbeauftragten an. Sie kritisierten, dass es für den Einzelnen unabsehbar sei, wie und wann er in solche verdachtsunabhängigen Kontrollen mit nicht unerheblichen Folgen gerate. Außerdem kritisierten sie, dass die Nachschau bei Berufsgeheimnisträgern den Schutz zwischen Anwalt und Mandat gefährde.

Eine Empfehlung des Innenausschusses, die Regelung der lageabhängigen Kontrollen einzuschränken oder zu ergänzen, gab es nicht.Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg: , Bericht des Innenausschusses gemeinsam mit dem mitberatenden Rechtsausschuss über die Drucksachen 18/1110 und 18/1487 vom 2. Juni 2005

Plenarsitzung Die Bürgerschaft beriet am 8. Juni 2005 über das Gesetz und beschloss es mit der Mehrheit der CDU-Abgeordneten in erster und zweiter Lesung bei 60:52 Stimmen.

Der damalige CDU-Abgeordnete Christoph Ahlhaus und der SPD-Abgeordnete Andreas Dressel gingen in ihren jeweiligen Reden nicht auf die lageabhängigen Kontrollen ein.

Antje Möller von der GAL äußerte sich hingegen dezidiert: Man könne sich nicht auf die Polizei verlassen, dass diese im Rahmen weit gefasster Gesetze eine Rechtsgüterabwägung vornehme, dies sei Aufgabe des Gesetzgebers. Dieses Gesetz eröffne politischer Willkür Tür und Tor. Nach dieser Regelung sei zunächst einmal grundsätzlich jeder verdächtig. Der größte Teil der Daten, die die Polizei erhebe, betreffe völlig unbeteiligte Personen. Der Senat wolle entgegen fachlich-sachlichen Aspekten das schärfste Gesetz der Republik.