Die Personalvertretung (z. B. Personalrat, Bezirkspersonalrat, Hauptpersonalrat, Gesamtpersonalrat) ist die Vertretung der Beschäftigten (Tarifbeschäftigte, Beamte) einer Dienststelle der öffentlichen Verwaltung (in Bund, Ländern, Gemeinden, sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts). Das Recht der Personalvertretung wird in den Personalvertretungsgesetzen des Bundes und der Länder geregelt. Das Postpersonalrechtsgesetz regelt die rechtliche Stellung der Beschäftigten der ehemaligen Deutschen Bundespost nach deren Privatisierung durch die zweite Postreform.
In der Privatwirtschaft spricht man dagegen von Arbeitnehmervertretung, in kirchlichen Einrichtungen von Mitarbeitervertretung.
Geschichtliche Entwicklung 19. Jahrhundert bis zur deutschen Revolution 1918 Der Ursprung der Arbeitnehmerbeteiligung liegt in der gewerblichen Wirtschaft (Gewerbeordnung). Erst im Verlauf des Ersten Weltkriegs kam es zu ersten Regelungen in staatlichen Rüstungsbetrieben, etwa den Werften und der Torpedowerkstatt der Kaiserlichen Marine, oder den Eisenbahnverwaltungen der Länder. Mit dem Gesetz über den vaterländischen Hilfsdienst vom 15. Dezember 1916 wurden Angestellten- und Schlichtungsausschüsse in kriegs- und versorgungswichtigen Betrieben, zunächst mit mehr als 50 (später mehr als 20 Beschäftigten) eingerichtet. Die Beteiligung – also das Recht, Anträge, Beschwerden und Wünsche vorbringen zu dürfen – diente der Mobilisierung von Kraftreserven für die Kriegswirtschaft, die man von einer „unbeteiligten“ Arbeiterschaft nicht erhoffen durfte.
Die Beteiligung im öffentlichen Dienst setzte gleichfalls im 19. Jahrhundert ein, wenn auch deutlich später als in der gewerblichen Wirtschaft. Damals war der öffentliche Dienst bis in die Personalrekrutierung hinein stark geprägt von der Vorstellungswelt und der Organisation des Militärs (Prinzip von Befehl und Gehorsam). Vor allem aber verliefen die Bestrebungen zwischen Arbeitnehmern und Beamten getrennt. Zwar galt das Hilfsdienstgesetz von 1916 auch für einige öffentliche Betriebe und Verwaltungen, aber nicht für die Beamten. Die ersten Forderungen nach Beamtenvertretungen wurden um 1895 von den Postassistenten, Telegrafenassistenten, den Post- und Telegrafenunterbeamten und den Oberpostschaffnern erhoben. Das war in gewisser Weise bezeichnend. Zum einen handelte es sich um ein Tätigkeitsfeld, das damals wie heute zur Speerspitze des technologischen Fortschritts zählt. Die Beteiligungsforderungen wurden damals von Leuten erhoben, die nach Arbeitsfeld, Arbeitsdynamik und möglicherweise auch nach ihrem Selbstverständnis keine „Verwaltungsbeamten“ waren, sondern Beschäftigte im Dienstleistungssektor.
Weimarer Republik (1919 bis 1933) Nach dem Ersten Weltkrieg änderten sich die Verhältnisse. Die Beteiligungsbestrebungen aus der Vorkriegszeit und das Entgegenkommen der Arbeitgeber und des Gesetzgebers während des Krieges wurden überrollt durch die revolutionäre Räteidee (Arbeiterräte und Soldatenräte in der Novemberrevolution 1918). Nach der Ausrufung der Republik am 9. November 1918 wählten am 10. November 1918 die Arbeiter- und Soldatenräte im Berliner Zirkus Busch die Regierung der Volksbeauftragten. Am 16. Dezember 1918 trat die Reichskonferenz der Arbeiter- und Soldatenräte in Berlin zusammen. In der Folgezeit lösten sich die Soldatenräte jedoch mit der Demobilisierung des Heeres auf. In der Weimarer Reichsverfassung wurde das Rätesystem für die Staatsorganisation verworfen. Trotzdem folgte die Entwicklung in der Wirtschaft nicht dem Vorkriegsmodell der Arbeiter- und Angestelltenausschüsse. Es wurde auf der Grundlage von Art. 165 der neuen Reichsverfassung ein Betriebsrätegesetz erlassen. Das Betriebsrätegesetz von 1920 sah eine Mitbestimmung in personellen, sozialen und wirtschaftlichen Angelegenheiten durch einen Betriebsrat vor. Es kam auch tatsächlich zu einer Einrichtung von Betriebsräten durch das Betriebsrätegesetz, nicht jedoch zu den auch geplanten Bezirksarbeiterräten oder den Bezirkswirtschaftsräten, die an der Sozialisierung mitwirken sollten.
Der öffentliche Dienst, jedenfalls die Beamten, folgte nach dem Ersten Weltkrieg nicht der revolutionären Linie. Die Beamten erhielten in Art. 130 Abs. 3 Reichsverfassung eine eigene Regelung über „Beamtenvertretungen“ auf der Grundlage eines künftigen Reichsgesetzes. Zum Erlass eines derartigen Gesetzes ist es bis 1933 trotz verschiedener Anläufe nicht gekommen. Im Reich wie in den Ländern wurden auf der Grundlage von Verwaltungsvorschriften Beamtenausschüsse gebildet. Ihre Befugnisse waren, sich zu allgemeinen innerdienstlichen Angelegenheiten gutachterlich zu äußern und auf Antrag eines Beamten in dessen dienstlichen und persönlichen Angelegenheiten vorstellig zu werden. Das Ganze sollte den Zweck haben, die Arbeitsfreude zu heben und Reibungsverluste zu minimieren. Die Beamtenvertretungen im öffentlichen Dienst wurden in der Verfassung und in der Umsetzung in die Praxis von den revolutionär geprägten und auf Mitentscheiden auch in der Leitungsebene zugeschnittenen Räten abgekoppelt. Für die Beamtenvertretungen galt die Tradition des „beratenden Ausschusses“.
Nationalsozialismus (1933 bis 1945) Nach der Machtübernahme der Nationalsozialisten wurde nicht nur 1934: durch das Gesetz zur Ordnung der nationalen Arbeit vom 20. Januar 1934 (RGBl. I S. 45) das Betriebsrätegesetz aufgehoben, sondern es wurde auch für den Bereich des öffentlichen Dienstes das Gesetz zur Ordnung der Arbeit in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben vom 23. März 1934 (RGBl. I S. 220) erlassen. Für beide Gesetze sind zahlreiche Durchführungsverordnungen ergangen.Hueck/Nipperdey/Dietz: Gesetz zur Ordnung der nationalen Arbeit mit sämtlichen Durchführungsverordnungen und dem Gesetz zur Arbeit in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben mit seinen Durchführungsverordnungen, Kommentar, 2. Auflage. München und Berlin (C.H. Beck) 1937.
Länder in den alliierten Besatzungszonen (1945 bis 1949) 1946: das Kontrollratsgesetz Nr. 22 (englisch: Control Council Law No. 22) vom 10. April 1946Beilage Nr. 2 zum Gesetz- und Verordnungsblatt für Groß-Hessen vom 11. Juni 1946 (Nr. 17), S. 29 ff. des Alliierten Kontrollrats erlaubte die Bildung von Betriebsräten nach dem Muster der Weimarer Zeit. Es erwähnte Personalvertretungen der Arbeiter und Angestellten, die Beamten waren nicht erwähnt (was bei den Gerichten mitunter zu Auslegungsproblemen führte). Tatsächlich wurden die Beamten zunächst in das daraufhin entstehende Betriebsrätesystem der öffentlichen Verwaltungen einbezogen.
In verschiedenen Landesverfassungen der alten (Bundes-)Länder wurden Mitbestimmungsregelungen vorgesehen (nur für den Bereich der Wirtschaft in Bayern, Nordrhein-Westfalen und dem Saarland, in Berlin ist auch die „Verwaltung“ erwähnt). Nur in zwei Ländern galt die Mitbestimmung durch Personalvertretungen ausdrücklich als uneingeschränktes Grundrecht sowohl in der Wirtschaft als auch im öffentlichen Dienst:
Art. 47 der Verfassung der Freien Hansestadt Bremen vom 21. Oktober 1947 (Gesetzblatt S. 251): Gemeinsame Betriebsvertretungen für alle Personen in Betrieben und Behörden durch Wahl der Arbeitnehmer; Mitbestimmung in wirtschaftlichen, sozialen und personellen Fragen des Betriebes, Art. 37 der Verfassung des Landes Hessen vom 1. Dezember 1946 (Gesetz- und Verordnungsblatt S. 229): In allen Betrieben und Behörden erhalten Angestellte, Arbeiter und Beamte gemeinsame Betriebsvertretungen durch Wahl der Arbeitnehmer; Mitbestimmung in sozialen, personellen und wirtschaftlichen Fragen.Norbert Breunig: Zur Entstehungsgeschichte des Mitbestimmungsgrundrechts im Land Hessen. Arbeit und Recht (ArbuR) 1987, S. 20–24
In beiden Ländern galten die bald darauf erlassenen Betriebsrätegesetze sowohl für die Wirtschaft wie für die Verwaltung. Obwohl das hessische Gesetz (Betriebsrätegesetz für das Land Hessen) bereits am 26. Mai 1948 von Landtag beschlossen und am 31. Mai 1948 ausgefertigt worden ist, konnte es zunächst nicht in Kraft treten, weil die amerikanische Militärregierung auch nach längeren Verhandlungen die §§ 30 Abs. 1, 32 Abs. 1 und die §§ 52 bis 55 bis zum Erlass des Grundgesetzes einstweilig aufhob (suspendiert), so dass es erst am 1. Oktober 1948 veröffentlicht wurde und am 2. Oktober 1948 in Kraft trat (Es ging um die „gleichberechtigte Mitbestimmung“ von Betriebsrat und Arbeitgeber (§ 30 Abs. 1), „keine Mitbestimmung in wirtschaftlichen Fragen“ bei Betrieben, die politischen, konfessionellen, künstlerischen und wohlfahrtspflegerischen Zwecken dienen (§ 32 Abs. 1) und die Erstreckung der Mitbestimmung bei Änderungen des Betriebszwecks oder Veränderung der Betriebsanlagen, Einführung neuer Arbeitsmethoden, Verschmelzungen und Betriebsstilllegungen, sowie die Vorlage der Handels- und Steuerbilanzen, Einsichtsrecht in die Handelsbücher, die Korrespondenz und die abgeschlossenen schriftlichen Verträge, Pflicht zur vierteljährlichen Berichterstattung des Arbeitgebers bei Geheimhaltungspflicht der Betriebsratsmitglieder und die Entsendung von zwei Betriebsratsmitgliedern in den Aufsichtsrat).
Bundesrepublik Deutschland (1949 bis 1990) Den Weg gemeinsamer Betriebsrätegesetze hat man mit dem Betriebsverfassungsgesetz 1952 und dem Bundespersonalvertretungsgesetz 1955 bewusst verlassen, weil „die schematische Anwendung des Kontrollratsgesetzes Nr. 22 zu Missständen geführt hatte“. Die Länder haben daraufhin in den folgenden Jahren eigene Personalvertretungsgesetze erlassen.
Verfassungsrechtliche Grundlagen Das Grundgesetz, anders als die Weimarer Reichsverfassung (WRV), erwähnt die Personalvertretung im öffentlichen Dienst ausdrücklich nicht, die nordrhein-westfälische Landesverfassung ebenfalls nicht (§ 26 LV NW). Bei den Vorarbeiten zu einem Personalvertretungsgesetz des Bundes war umstritten, ob es eine einheitliche Regelung für Personalvertretungen in den Betrieben der Wirtschaft und den öffentlichen Verwaltungen geben sollte. Weiter war fraglich, ob die Beamtenvertretungen in die Personalräte des öffentlichen Dienstes einzubeziehen seien oder ob besondere Beamtenvertretungen zu bilden waren, wie sie Art. 130 Abs. 3 WRV vorgesehen hatte. Das Ergebnis war:
Das Thema eines einheitlichen Gesetzgebungswerkes für die Beschäftigten der Privatwirtschaft und der öffentlichen Verwaltungen war erledigt, als das Betriebsverfassungsgesetz von 1952 seine Anwendbarkeit auf Betriebe und Verwaltungen der Körperschaften des öffentlichen Rechtes ausdrücklich ausschloss. Daraus ergab sich die öffentlich-rechtliche Konzeption der Personalvertretung. Die Gesetzgebungszuständigkeit für das Personalvertretungsrecht des Bundes folgt aus Nr. 8 GG. Personalvertretungen sind öffentlich-rechtliche Institutionen. Das wiederum erlaubt den Ländern, für ihre Verwaltungen eigene Gesetze zu erlassen. Denn im Bereich des Dienstrechtes der Länder gibt es keine ausschließliche oder konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes. Regelungen für die Länder durch den Bund sind nur als Rahmenregelungen zulässig ( Nr. 1 GG); die konkurrierende Zuständigkeit des Nr. 12 GG für das kollektive Arbeitsrecht greift nicht ein.