Gebietsreform

Unter Gebietsreform (auch Kommunale Neugliederung; ) versteht man in den nationalen Kommunalrechten eine großflächige und nicht lediglich auf Nachbargemeinden beschränkte Reform, die innerhalb einer mittleren Verwaltungsebene die untergeordneten tangiert.

Ein Staat besitzt die Autonomie, innerhalb seiner Staatsgrenzen die ursprünglichen Grenzen seiner Untergliederungen zu verändern. Ziel einer solchen kommunalen Gebietsreform ist die Stärkung der planerischen, verwaltungstechnischen und politischen Leistungsfähigkeit einzelner Gemeinden.Dieter Nohlen, Florian Grotz (Hrsg.): Kleines Lexikon der Politik, 2011, S. 305. Ein Gemeindegebiet soll so bemessen sein, dass die örtliche Verbundenheit der Einwohner gewahrt und die Leistungsfähigkeit der Gemeinde zur Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist (§ 15 GemO NRW). Die Gebietsreform sollte deshalb der unterschiedlichen Bevölkerungsverteilung und Bevölkerungsdichte Rechnung tragen, die kommunale Selbstverwaltung stärken und die „Voraussetzungen für eine moderne Leistungsverwaltung schaffen“.Die kommunale und staatliche Neugliederung NRW, Gutachten A: Neugliederung in den ländlichen Zonen, 1966, S. 11. Ursache von Gebietsreformen können Veränderungen der Einwohnerzahl, der Soziodemografie oder der Infrastruktur in den betroffenen Gebieten sein.

Die jeweilige Verwaltungsgliederung muss die aktuellen oder künftigen Lebens-, Siedlungs- und Bewegungsräume der Bevölkerung berücksichtigen.Günter Püttner (Hrsg.): Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 1, 1981, S. 161. Gebietsreformen sind Gegenstand besonderer Gesetze und können nur durch Grenzänderungen umgesetzt werden. Diese Grenzänderungen berühren jedoch auch die Gemeindegrenzen benachbarter Gemeinden, so dass diese von einer Gebietsreform ebenfalls betroffen werden. Daher finden Gebietsreformen statt durch Entzug eines ganzen oder teilweisen Gemeindegebiets, etwa durch Zusammenschluss (Gemeindefusion) oder EingemeindungChristian Münzer: Rechtsschutz der Gemeinden im Verfahren zur kommunalen Gebietsänderung nach nordrhein-westfälischem Recht, 1971, S. 6 ff. und gleichzeitige Vergrößerung eines vorhandenen anderen Gemeindegebiets.

Stets ist mit einer Gebietsreform eine kommunale Neugliederung verbunden. Der Sprachgebrauch der Neugliederung bezeichnet mit Gemeindefusion den Zusammenschluss etwa gleich großer, nahe zusammenliegender Gemeinden oder Städte (Städtefusion), wobei die neue Gebietskörperschaft häufig einen Doppelnamen oder einen neuen Namen erhält. Gemeindefusionen gibt es als Zusammenschluss zu einer neuen Gemeinde oder als Eingemeindung in Form der Aufnahme einer Gemeinde in eine andere Gemeinde.Eva Siebenherz: Untergegangene Orte: Verschwundene Dörfer in Deutschland, 2016, S. 4.

Die Gebietsreform legt großflächig und gleichzeitig die Grenzen einer Vielzahl von Gemeinden, Kreisen usw. neu fest. Eine Gemeindefusion ist dagegen der Zusammenschluss mindestens zweier benachbarter Gemeinden zu einer, wobei die neue Gemeinde sämtliche öffentlichen Aufgaben der bisherigen Gemeinden übernimmt.Reto Steiner: Kooperationen und Fusionen der Gemeinden in der Schweiz, 1999, S. 31. Das kann geschehen durch

oder oder .

Bei einer Eingemeindung gibt eine Gemeinde ihre rechtliche Eigenständigkeit auf, im ersten Fall ist dies die Gemeinde , im zweiten Fall die Gemeinde . Die echte Gemeindefusion lässt aus zwei bislang selbständigen Gemeinden eine neue Gemeinde entstehen, die einen neuen Gemeindenamen erhält.

Gemeindereform

Deutschland

In Abs. 1 GG ist für die Neugliederung des Bundesgebietes vorgesehen, dass diese nach Größe und Leistungsfähigkeit erfolgen darf, wenn dadurch die den Ländern obliegenden öffentlichen Aufgaben wirksam erfüllt werden können. Dieser bundesrechtliche Grundsatz kann auch auf landesrechtliche Gebietsreformen übertragen werden.

Die Gemeindereform ist kein kommunalrechtlicher Begriff. Vielmehr ist in § 16 HessGemO vorgesehen, dass aus Gründen des öffentlichen Wohls Gemeindegrenzen geändert, Gemeinden aufgelöst oder neu gebildet werden können. Dabei sind die beteiligten Gemeinden und Landkreise vorher zu hören. Werden durch die Änderung von Gemeindegrenzen die Grenzen von Landkreisen berührt, so bewirkt die Änderung der Gemeindegrenzen auch die Änderung der Kreisgrenzen. Gemeindegrenzen können freiwillig durch Vereinbarung der beteiligten Gemeinden mit Genehmigung der zuständigen Aufsichtsbehörde geändert werden. Die Vereinbarung muss von den Gemeindevertretungen der beteiligten Gemeinden mit der Mehrheit der gesetzlichen Zahl der Gemeindevertreter beschlossen werden. Nach § 16 Abs. 4 HessGemO können Gemeindegrenzen gegen den Willen der beteiligten Gemeinden nur durch Gesetz geändert werden. Das gilt auch für die Neubildung einer Gemeinde aus Teilen einer oder mehrerer Gemeinden. Durch Gebietsreform wird das Ortsrecht der aufnehmenden Gemeinde ausgedehnt und das der beseitigten Gemeinde aufgehoben.

Durchführung Die Eingliederung oder Vereinigung von Gemeinden setzte bereits gegen Ende des 19. Jahrhunderts ein, als viele Städte im Zusammenhang mit der Industrialisierung wuchsen und neue Flächen benötigten. Das war überwiegend im rheinisch-westfälischen Industrieraum (Ruhrgebiet) der Fall, wo Gemeinden inzwischen auf eine Größe von mehr als 100.000 Einwohnern angewachsen waren.

Zwischen 1967 und 1978 reduzierten die Länder der Bundesrepublik die Zahl ihrer Gemeinden. Dies wurde teils durch Vereinbarungen zwischen den Gemeinden auf freiwilliger Basis, das heißt die Gemeinden entschieden, in welcher Weise sie künftig zusammenarbeiten wollten, teils durch Hoheitsakte erreicht. Während in einigen Ländern Eingemeindungen und Gemeindezusammenschlüsse vorherrschten, wurden in Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein neue Gemeindezusammenschlüsse auf einer Zwischenstufe errichtet (Samtgemeinden, Verbandsgemeinden, Ämter).

Vor der Reform gab es in der Bundesrepublik etwa 24.000 Gemeinden, von denen 10.760 weniger als 500 Einwohner hatten, sowie 139 kreisfreie Städte und 425 (Land-)Kreise. Nach der Reform blieben 8505 Gemeinden, 91 kreisfreie Städte und 237 (Land-)Kreise.

Nach einer je nach Land unterschiedlichen Übergangsphase schlossen die Gesetzgeber bis zum Ende der 1970er-Jahre die Gemeindereform ab, indem sie per Gesetz die Neugliederung der Gemeinden beschlossen. Diese Neuordnungen stießen bei den Bürgern nicht immer auf Gegenliebe; in einzelnen Fällen wurden sie durch Gerichte rückgängig gemacht.

Nach der deutschen Wiedervereinigung gingen auch die ostdeutschen Länder Gemeindereformen an. In einzelnen Ländern dauern sie noch an, sodass sich die Zahl der Gemeinden in Deutschland (Frühjahr 2003: über 13.000 / Oktober 2006: 12.315 / Dezember 2015: 11.092) weiter verringern dürfte.

Von der Wissenschaft wird die Gemeindegebietsreform teilweise als gelungen betrachtet, teilweise als eine dem Zeitgeist geschuldete Form der Technokratie angesehen, die sich von der Demokratietheorie her – gerade im Zusammenhang mit dem Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung, das durch den Staat nicht verliehen, sondern nur bestätigt wird – nicht rechtfertigen lasse. Auch die Verbesserung von Effizienz und Effektivität wird häufig bezweifelt; empirisch könne ein automatischer Zusammenhang nicht verifiziert werden. Kritiker bemängeln, dass in vielen kleineren Gemeinden das „Wir-Gefühl“ verloren gegangen sei, und damit auch die Bereitschaft, sich für das „eigene Dorf“ einzusetzen.

Baden-Württemberg

In Baden-Württemberg ging die Zahl der Gemeinden von 3379 bis zum Jahr 1975 auf 1110 zurück. Von diesen haben sich 165 neue Namen gegeben.Adelmann, Franziska Gräfin: „Verschwunden – Vergessen?“ in: Ludwigsburger Geschichtsblätter 36/1984. Zu den neu benannten Gemeinden zählen Albstadt, Ammerbuch, Filderstadt, Gäufelden, Grafenau, Karlsbad, Keltern, Kernen im Remstal, Neulingen, Ostfildern, Remshalden, Riesbürg, Starzach und Weinstadt. Beispiele für umstrittene Neugliederungen sind die Neubildung der Stadt Villingen-Schwenningen, die Eingliederung der Gemeinde Menzenschwand in die Stadt St. Blasien und die Zusammenlegung der Gemeinden Leutershausen und Großsachsen zur Gemeinde Hirschberg an der Bergstraße.

Bayern

Einige Berühmtheit erlangte 1978 das Dorf Ermershausen mit etwa 800 Einwohnern im Landkreis Haßberge. Es widersetzte sich vehement der Eingliederung in die Gemeinde Maroldsweisach. Das gipfelte in einer Besetzung des Rathauses und der Errichtung von Barrikaden durch Bürger von Ermershausen mit dem Zweck, die Verlegung der Gemeindeverwaltung nach Maroldsweisach zu verhindern. Das Dorf wurde schließlich von mehreren Hundertschaften der Bereitschaftspolizei gestürmt und das Rathaus geräumt. 1994 wurden Ermershausen und vier weitere Gemeinden jedoch wieder selbständig.

Die Gemeinde Horgau erreichte durch ein Urteil des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes 1983, dass die Eingemeindung nach Zusmarshausen aufgehoben wurde.

Berlin

Nach der Wiedervereinigung Deutschlands und Berlins im Jahr 1990 wurden alle Bezirke zunächst unverändert weitergeführt und wieder durchgängig Bezirk genannt. Bis 2000 hatten die jetzt 23 Bezirke sehr unterschiedliche Größen und Einwohnerzahlen. Im Rahmen der Verwaltungsreform entstanden 2001 durch Zusammenlegungen von Bezirken zwölf neue Bezirke, die – ähnlich der Zählweise nach dem Groß-Berlin-Gesetz (siehe oben) – durch einen sogenannten Bezirksschlüssel nummeriert wurden. Meist wurden zwei vorher eigenständige Bezirke zu einem neuen Bezirk zusammengeschlossen, nur die Bezirke Neukölln, Reinickendorf und Spandau blieben unverändert.

Bei der Berliner Verwaltungsreform 2001 handelte es sich aber um keine Gemeindereformen, da die Berliner Bezirke keine eigene Rechtspersönlichkeit haben und somit nicht mit Gemeinden vergleichbar sind. Nach Art. 1 I der Berliner Verfassung ist Berlin als Ganzes eine Stadt und somit auch eine einzige Gemeinde. Nichtsdestotrotz üben die Berliner Bezirke aufgrund der Stadtgröße Aufgaben aus, die mit denen einer Gemeinde durchaus vergleichbar sind.

Brandenburg

Mit Wirkung vom 26. Oktober 2003 erfolgte die Auflösung von 62 Ämtern und 302 Gemeinden. Es erfolgten Eingemeindungen, andere Gemeinden wechselten in erhalten gebliebene Ämter und es wurden neue amtsfreie Gemeinden gebildet. Im Vorfeld der Gemeindereform kam es auch zu freiwilligen Zusammenschlüssen zu neuen Großgemeinden und freiwilligen Anschlüssen an bestehende Gemeinden. Es gab auch zahlreiche Gemeinden, die vergeblich versucht hatten sich auf juristischen Wege (siehe VfGBbg 95/03, VfGBbg 96/03, VfGBbg 152/03) gegen die Gemeindereform zu wehren. So scheiterte zuletzt die Gemeinde Quappendorf 2006 vor dem Bundesverfassungsgericht, welches die eingelegte kommunale Verfassungsbeschwerde gegen den Beschluss des Landesverfassungsgerichts nicht zur Entscheidung annahm.

Hessen

Während die Neubildung der Stadt Lahn misslang, kann die Gemeindereform der Städte Treysa und Ziegenhain in Nordhessen als gelungenes Beispiel angeführt werden. Aus den nur 5 km auseinanderliegenden Städten wurde die neue Stadt Schwalmstadt mit 20.000 Einwohnern gebildet, die dadurch zur größten Stadt im ebenfalls neu gegründeten Schwalm-Eder-Kreis wurde. Nach nunmehr über dreißig Jahren sind die ehemaligen Städte baulich zusammengewachsen.

Mecklenburg-Vorpommern

Niedersachsen

Besonders kontrovers war die Vergrößerung der Stadt Papenburg um die ehemalige Kreisstadt Aschendorf.

1990 beschloss der Niedersächsische Landtag eine Korrektur der Gemeindereform: Der ehemaligen Stadt Aschendorf sowie den ehemaligen Gemeinden Langförden, Vörden und Mulsum sollte die kommunale Selbstverwaltung wiedergegeben werden. Dieses Gesetz wurde jedoch vom Bundesverfassungsgericht als nicht verfassungsgemäß erachtet.