Die Verfassung des Kantons Luzern (KV) beschreibt die rechtliche Grundordnung des Kantons Luzern in der Schweiz. Als Kantonsverfassung legt sie das Fundament des kantonalen Staats- und Verwaltungsrechts. Die heute gültige Kantonsverfassung datiert vom 17. Juni 2007 und trat am 1. Januar 2008 in Kraft.
Bis zum Untergang der alten Ordnung im Jahr 1798 war die Macht der Stadt Luzern über ihre Untertanengebiete umfassend. Im 19. Jahrhundert formte sich die direkte Demokratie mit dem Ausbau der Volksrechte auf Staats- und Gemeindeebene und der Konkretisierung der Volkssouveränität. Luzern übernahm eine Vorreiterrolle und war der erste Kanton, in dem im Rahmen der Verfassung von 1841, eine eigentliche Vetodebatte geführt wurde. Diese in der Presse, im Parlament und in der Öffentlichkeit stattfindende Debatte war für die weitere Entwicklung der direkten Demokratie in den anderen Kantonen und auf Bundesebene bahnbrechend. Nirgendwo sonst in der Schweiz besass eine kantonale Bevölkerung damals derart viel Einfluss.Eduard His: Luzerner Verfassungsgeschichte der neuern Zeit (1798–1940), Luzern 1940.
Aktuelle Verfassung Aufbau und Inhalt Gegliedert ist die Verfassung in die Präambel und in zehn Abschnitte mit insgesamt 88 Paragraphen. Aus Gründen der Übersichtlichkeit sind mehrere Abschnitte weiter in Unterabschnitte gegliedert.
Präambel 1 Allgemeines 2 Grundrechte 3 Aufgaben von Kanton und Gemeinden 4 Politische Rechte und Bürgerrecht 4.1 Stimmrecht 4.2 Wahlen 4.3 Initiativen 4.4 Referenden 4.5 Mitwirkung 4.6 Bürgerrecht5 Kantonale Behörden 5.1 Gemeinsame Bestimmungen 5.2 Kantonsrat 5.3 Regierungsrat 5.4 Gerichte 5.5 Ombudsstelle 6 Gemeinden 7 Finanzordnung 8 Religionsgemeinschaften 9 Änderung der Kantonsverfassung 10 Schlussbestimmungen
Besondere Merkmale Die Präambel erinnert an die Verantwortung des Menschen vor Gott und gegenüber den Mitmenschen und der Natur; ebenso spricht sie das Ziel der Weiterentwicklung des Kantons an. Unter den Kantonsverfassungen, die seit dem letzten Viertel des 20. Jahrhunderts vollständig revidiert wurden, gehört jene Luzerns zu den am wenigsten ausführlichen. Angestrebt wurden möglichst kurze und unkomplizierte Formulierungen, während Details auf Gesetzesstufe geregelt werden sollen. Dies äussert sich unter anderem im Fehlen eines eigenen Grundrechtekatalogs; stattdessen wird in § 10 einfach auf die Bundesverfassung verwiesen. Im fünften Teil, der die Organisation der kantonalen Behörden regelt, änderte man einige traditionelle Bezeichnungen. So wird die Legislative nicht mehr Grosser Rat, sondern Kantonsrat genannt, während an die Stelle des Schultheissen der Regierungspräsident tritt (und anstelle des Statthalters der Vizepräsident). Die Stellung der Gemeinden wurde verstärkt; so können ein Viertel aller Gemeinden ein Referendum gegen einen bestimmten Beschluss des Kantonsrats erwirken.
Historische Entwicklung Widerstandstradition für eine gerechte Herrschaft mini|Christian Schybi, Führer der Luzerner Untertanen im Bauernkrieg von 1653 wird in Sursee gefoltert und durch den Luzerner Patrizier Kaspar Pfyffer verhört Die Stadt Luzern befreite sich allmählich von der Herrschaft der Habsburger, trat 1332 der Eidgenossenschaft bei und verfolgte ab 1380 eine eigentliche städtische Territorialpolitik. Die Stadtrepublik konsolidierte ihre Landeshoheit und regierte fast uneingeschränkt über ihr Untertanengebiet. Nachdem die Luzerner Gemeindeversammlung im ausgehenden Mittelalter ihre politischen Kompetenzen verloren hatte, bildete der Grosse Rat die Grundlage des Staates. Er zählte zunächst hundert, später 64 auf Lebenszeit gewählte Mitglieder. Aus ihrer Mitte wurde ebenfalls auf Lebenszeit der Kleine Rat gewählt, der die laufenden Ratsgeschäfte erledigte und die wichtigsten Posten wie den Schultheiss besetzte. Er bestand aus zwei «Rotten» mit je 18 Mitgliedern, die sich alle sechs Monate abwechselten.
Mit Ausnahme der autonomen Landstädte Sempach und Sursee sowie des Fleckens Beromünster (wo der Propst die Herrschaft ausübte) war der Staat in mehrere Landvogteien aufgeteilt. Wie in den übrigen Stadtorten der Eidgenossenschaft führte die Vorherrschaft über die Landschaft periodisch zu Aufständen. Den Entlebuchern musste Luzern schon im letzten Jahrzehnt des 14. Jahrhunderts klarmachen, wer Herr im Lande sei. 1434 mussten die Entlebucher erneut Strafen auf sich nehmen. 1513 erhob sich die Landschaft im Zwiebelnkrieg. Im Schweizer Bauernkrieg von 1653 begann die grösste aller luzernischen Aufstandsbewegung ebenfalls im Entlebuch. Bei ihren Auseinandersetzungen gegen neue Auflagen der Obrigkeit beriefen sich die Untertanen jeweils auf althergebrachte Rechte und die Freiheiten der Landsgemeindekantone. Die religiöse Fundierung des alten Rechts begründete die Vorstellung, dass das konkrete «alte Recht» mit einer idealen Gerechtigkeit identisch sei. Bauern konnten sich so auf positives Recht berufen, um für eine «gerechte Herrschaft» zu kämpfen, Ansprüche der Obrigkeit zu beschränken, Druck auf sie auszuüben oder Änderungen durchzusetzen.
Von der Helvetik zur Verfassung von 1831 Der Reformdruck am Ende des Ancien Régime ging nicht von der Landschaft, sondern von einem aufklärerisch gesinnten Teil des Patriziats aus, der den Ideen der Französischen Revolution gegenüber aufgeschlossen war. Unter dem Einfluss dieser Ratsherren dankte das Patriziat am 31. Januar 1798 ab und die Räte erklärten die aristokratische Regierungsform für abgeschafft. Die Bestrebungen zur Neukonstituierung des Kantons endeten abrupt mit der auf französischen Druck hin erzwungenen Annahme der helvetischen Verfassung durch die Bürger am 29. März 1798. In der Helvetischen Republik war der neu entstandene Kanton Luzern eine reine Verwaltungseinheit und weite Teile der Bevölkerung standen der neuen Ordnung kritisch gegenüber. Der Stecklikrieg im September 1802 führte zum Untergang des Staates.
Die am 19. Februar 1803 von Napoleon Bonaparte erlassene Mediationsakte enthielt auch die erste Kantonsverfassung. Sie teilte den Kanton in fünf Bezirke und 20 Quartiere ein. Neben dieser Einteilung für die Wahlen zum Grossen Rat (Legislative) schuf sie für das Gerichts- und Verwaltungswesen die fünf Ämter Luzern, Entlebuch, Hochdorf, Sursee und Willisau. Die 60 Grossräte wurden teils gewählt, teils aus gewählten Kandidaten ausgelost. Zwar war die Amtszeit nicht begrenzt, doch hatten die Quartiere die Möglichkeit, Grossräte abzuberufen. Durch das Zensuswahlrecht war die Zahl der Wahlberechtigten nur noch etwa halb so gross wie 1802. Als Exekutive fungierte der Kleine Rat. Seine 15 Mitglieder wurden aus der Mitte des Grossen Rats gewählt, ebenso die 13 Appellationsrichter. Obwohl das Wahlrecht eher die Stadt bevorzugte, dominierten im Unterschied zu anderen Stadtorten die Vertreter der Landschaft in Regierung und im Grossen Rat.
mini|hochkant|Ignaz Paul Vital Troxler Nach dem Ende der napoleonischen Ära stürzten Patrizier und Stadtbürger am 16. Februar 1814 die Regierung und setzten einen Grossen Rat ein, dem je 50 Vertreter der Stadt und der Landschaft angehörten. Die Verfassung vom 29. März bestätigte diese Machtverteilung und schränkte das Wahlrecht der Bürger weiter ein, denn künftig wurde die Mehrheit der Grossräte durch Kooptation bestellt. Das Schwergewicht der Macht lag beim Täglichen Rat, der die Regierungsgeschäfte führte und dessen 36 Mitglieder gleichzeitig dem Grossen Rat angehörten. Im November 1830 weitete sich die Unterschriftensammlung für eine von Ignaz Paul Vital Troxler redigierte Petition in eine regelrechte Volksbewegung aus, worauf der Grosse Rat die Wahl eines Verfassungsrats anordnete. Die liberale Verfassung vom 5. Januar 1831 verwirklichte die Volkssouveränität in den Formen des Repräsentativsystems. 80 der 100 Grossräte wurden in 25 Wahlkreisen gewählt, die übrigen kooptiert. Dabei blieb die Stadt Luzern mit 25 Grossräten überrepräsentiert. Die 15 Kleinräte gehörten weiterhin gleichzeitig dem Grossen Rat an. Neuwahlen erfolgten alle zwei Jahre zu einem Drittel.
Die Verfassung von 1841
Gemeindefreiheit und Demokratie von unten Die Verfassung von 1841 knüpfte an einen konfliktreichen, kontinuierlichen Prozess an, der seit dem späten Mittelalter autonome Kleinräume in Form von genossenschaftlich verfassten Gemeinden geschaffen hatte. Auf dieser politischen Ebene erhielt der Stimmbürger ab 1841 eine verstärkte politische Basisschulung, die mit dem Ausbau der Volksschule einherging und sich auf die Versammlungstradition seit der Helvetischen Republik stützte. Die Gemeinden wurden in der Verfassung als fünfte Gewalt angefügt, um ihre Bedeutung für die Demokratisierung des Kantons hervorzuheben. Ihre Aufgaben sollten sie – wie bei der «alten Gemeindefreiheit» – nach dem Subsidiaritätsprinzip so weit wie möglich selbstbestimmt und eigenverantwortlich wahrnehmen:
Die Vetodebatte mini|hochkant|Josef Leu Das Pressewesen wurde in der Schweiz nach 1830 zu einem wichtigen Faktor in der politischen Auseinandersetzung. Die Pressefreiheit war im Kanton Luzern 1829 auf Gesetzesstufe wieder eingeführt und in die 1831er Verfassung aufgenommen worden. Daraufhin entstanden mehrere liberale und konservative Zeitungen. Der ländliche Demokrat Josef Leu, der in Opposition zum herrschenden liberalen System geriet und 1832 aus dem Grossen Rat gedrängt wurde, baute sein ausserparlamentarisches Netzwerk auf den Gebetsvereinen seines Mentors Niklaus Wolf von Rippertschwand auf. Daneben wurde er vom neu entstandenen Katholischen Verein, der Luzerner Zeitung und ab 1840 von der Schweizer Bundeszeitung unterstützt. Im Februar 1840 sammelte die ländliche Bewegung 11'793 Unterschriften für die Hornerpetition, die eine Totalrevision der Verfassung verlangte und konkrete Forderungen (Vetorecht, Ausbau der Volksrechte, Konkretisierung der Volkssouveränität, freie Ausübung der römisch-katholischen Religion, Berufung von Jesuiten) einbrachte, die bereits im Lueg is Land, der Luzerner Zeitung und der Schweizerischen Bundeszeitung seit Monaten vorgeschlagen wurden.
Für die Liberalen war insbesondere die Forderung nach Berufung der Jesuiten für die katholische Erziehung der Jugend ein rotes Tuch. Damit lieferten ihnen die ländlichen Demokraten ein Kampfargument, auf dem sie ihre Gegenkampagne aufbauten. Mit Hilfe des von ihnen 1831 gegründeten Schutzvereins sammelten sie Unterschriften, erhielten aber nur rund 4000. Im Mai 1840 stellte Casimir Pfyffer an der Versammlung der Gesellschaft für vaterländische Kultur in Sempach die liberalen Forderungen (kein Veto und kein Referendum, repräsentative Verfassung, Erziehungswesens beim Staat, keine Jesuitenberufung, keine Theokratie und Ochlokratie) für die kommende Verfassungsrevision vor. Die ländlichen Demokraten gründeten ein mit den Gebetsvereinen und dem Katholischen Verein verknüpftes Zentralkomitee, dem sich die städtischen Konservativen anschlossen. Die Versammlung der ländlichen Demokraten und die Liberalen um Jakob Robert Steiger am 5. November 1840 in Ruswil und ihre Ruswiler Erklärung bildeten den Höhepunkt des ausserparlamentarischen Revisionskampfes und der Auseinandersetzung um mehr direkte Demokratie.