Der Begriff Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA) bzw. Economic Partnership Agreement (EPA) bezeichnet von der EU geförderte Abkommen über Freihandelszonen zwischen der EU und den 79 AKP-Staaten (in der Mehrzahl ehemalige europäische Kolonien in Afrika, der Karibik und im Südpazifik).
Die vertragliche Grundlage der EPA liegt im Cotonou-Abkommen, welche am 23. Juni 2000 von den Mitgliedstaaten der EU und den Mitgliedstaaten der Gruppe der AKP-Staaten in Cotonou, Benin, unterzeichnet wurde. Konkrete EPA-Verhandlungen laufen seit dem Jahr 2002.
Zentrales Ziel des Abkommens war es, die von der WTO kritisierten nicht-reziproken Handelspräferenzen der Lomé-Abkommen (1975 bis 2000) durch reziproke Handelsabkommen bis zum 1. Januar 2008 zu ersetzen.
Im Jahr 2014 schloss die EU ein regionales Abkommen mit Westafrika (ECOWAS) und dem Südlichen Afrika (SADC) ab. Bereits Ende 2007 wurde zwischen der EU und der Karibik (CARIFORUM = Caribbean Forum of ACP-States) ein regionales Wirtschaftspartnerschaftsabkommen geschlossen.Wirtschaftspartnerschaftsabkommen, Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, abgerufen am 6. Juni 2016European Commission 2009
Oft wird vereinfachend von Partnerschaftsabkommen gesprochen.
Historischer Hintergrund Die Handelsbeziehungen zwischen der EU und den AKP-Staaten gehen auf das Kolonialzeitalter zurück. Bei der Gründung der Europäischen Gemeinschaft war eine eventuelle Unabhängigkeit der Kolonien noch nicht vorgesehen. Mit der Entkolonialisierung stellte sich die Frage, wie der Handel künftig zu gestalten sei. Die Yaoundé-Abkommen (Yaoundé I 1964–1969 und Yaoundé II 1971–1975) ermöglichten eine weitgehende Kontinuität der kolonialen Handelsmuster zwischen den ehemaligen Kolonien und den jeweiligen „Mutterländern“ – agrarische und mineralische Rohstoffe im Tausch gegen verarbeitete Handelsprodukte, ohne dass damit eine erhöhte Fertigungstiefe, intensiviere regionale Handelsbeziehungen oder verbesserte Marktzugänge verbunden waren. Auch eine entwicklungspolitische Komponente fehlte. Während der Laufzeit von Yaoundé I und II verringerte sich der Anteil der AKP-Importe in die EU von 5,6 % der EU-Importe aus Entwicklungsländern im Jahre 1958 auf 2,9 %. (Holland 2002: 30).
Das Lomé-Abkommen löste die Yaoundé-Abkommen 1975 ab. Ziele und Inhalte des Abkommens spiegeln zahlreiche zeitgeschichtliche Veränderungen wider: Großbritannien beharrte bei den Beitrittsverhandlungen zur Europäischen Gemeinschaft darauf, dass eine privilegierte Handelspartnerschaft zu seinen ehemaligen Kolonien fortbestehen solle. Gleichzeitig hatten sich die AKP-Staaten als neuer politischer Zusammenschluss konstituiert und traten entschieden für eine Neue Weltwirtschaftsordnung ein. In Gestalt eines Präferenzzugangs zum europäischen Markt und in Gestalt garantierter Preise für mineralische und agrarische Rohstoffe haben Konzepte der Neuen Weltwirtschaftsordnung Einzug in das Lomé-Abkommen gefunden. Entwicklungspolitische Komponenten gewannen im Laufe der insgesamt vier Lomé-Abkommen immer mehr an Bedeutung, insbesondere Konzepte zur Demokratieförderung, Menschenrechtsschutz und Rechtsstaatlichkeit. Lomé konnte freilich viele der in das Abkommen gesetzten Erwartungen nicht erfüllen. Das Südliche Afrika blieb weiterhin marginalisiert; der Beitrag afrikanischer Staaten zum Welthandel sank auf 2 % im Jahre 1990 und 1,65 % im Jahre 1997 (Kappel 1999: 23). Die Import- und Exportstrukturen diversifizierten sich nicht und blieben verhaftet in kolonialen Produktionsmustern.
Nach dem Ende des Warschauer Pakts öffnete sich ein politisches Gelegenheitsfenster, um die Handelsvereinbarungen unter veränderten Prämissen neu zu verhandeln. Zwei Aspekte sind dafür zentral:
1) Das Ende der Blockkonfrontation schuf ein politisches Vakuum. Für die AKP-Staaten war dies mit der Möglichkeit verbunden, neue politische Bindungen einzugehen. Für die EU bedeutete dies gleichzeitig, dass ihre bisher unangefochtene Machtposition in einer zusehends multipolaren Weltordnung neu justiert werden musste, dass aber auch Gestaltungsmöglichkeiten für eine neue Partnerschaft beider Ländergruppen zur Verfügung standen.
2) Die Gründung der Welthandelsorganisation WTO markierte den Aufstieg einer neoliberalen Welthandelsordnung. Damit verknüpft war eine weitreichende Kritik an nicht-reziproken Handelspräferenzen, wie sie durch Lomé garantiert wurden. Dies konnte seitens des WTO-Schiedsgerichts als Handelsdiskriminierung gewertet werden, wobei allerdings in begründeten Fällen für Entwicklungsländer Ausnahmegenehmigungen – sogenannte Waiver – beantragt werden können. Anvisiert wurde daher der Abschluss eines Abkommens mit reziproken Handelspräferenzen. Zusätzlich wurden aber neben Zölle und Quoten die sogenannten nichttarifären Handelshemmnisse als zentrales Problem für die EU-AKP-Handelsbeziehungen identifiziert. Genannt wurden beispielsweise Wettbewerbspolitiken, technische, sanitäre und phytosanitäre Standards, Subventionen, Anti-Dumping-Maßnahmen, umweltpolitische und sozialpolitische Bestimmungen, geistige Eigentumsrechte sowie Investitionsbedingungen.
Eckpunkte für ein neues Abkommen zwischen EU und AKP-Staaten wurden 1996 im Grünbuch "Green Paper on Relations between the European Union and the ACP Countries on the Eve of the 21st Century" niedergelegt. Die EU-AKP-Beziehung sollte nun primär eine politische Partnerschaft sein, in der nicht die speziellen handels- und entwicklungspolitische Interessen und Bedürfnisse maßgebend sein sollten, sondern der breiter gespannten außenpolitische Rahmen der Nord-Süd-Beziehungen (EU COM 1996: vi). Die Kommission nennt drei Säulen, auf die sich eine außenpolitische Identität stützen solle: eine effektive Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), wirksame und ausdifferenzierte Entwicklungspolitik und multilaterale, auf Marktöffnung abzielende Handelspolitik. Das Selbstverständnis der EU und die Wunschvorstellung für eine neue bilaterale Beziehung bleiben dabei ambivalent und enthalten sowohl das historische Motiv einer nachkolonialen Verantwortlichkeit für die AKP-Staaten, das Motiv eines normativen Vorbilds innerhalb einer gleichberechtigten Partnerschaft, drittens aber auch das außen- und handelspolitische Motiv, innerhalb einer nun multipolaren Weltordnung die Vormachtstellung gegenüber den AKP-Staaten zu wahren und bedeutendster Handelspartner zu bleiben.
Verhandlungsverlauf Die Verhandlungen zu den WPAs begannen im Sommer 2002, nachdem die Generaldirektionen Handel bzw. Entwicklung am 17. Juni 2002 ein Verhandlungsmandat vom Europäischen Rat erhalten hatten, und die AKP-Staaten ebenfalls eine gemeinsame Verhandlungsgrundlage formuliert hatten. Die Verhandlungsagenda war zunächst sehr breit und umfasste viele Themen aus dem Cotonou-Abkommen, wie etwa die Idee einer politischen Partnerschaft, Regionale Integration, Menschenrechtsschutz und Umsetzung der Kernarbeitsnormen. Neben Armutsbekämpfung und Good Governance definierte sie einerseits klassische Handelsliberalisierung (im Sinne einer wechselseitigen Abschaffung von Zöllen und Quoten) andererseits aber auch den Abbau nichttarifärer Handelshemmnisse (im Sinne einer "Tiefen Integration") als Ziele des auszuhandelnden Freihandelsabkommens. Verhandelt wurde nicht mit der gesamten AKP-Gruppe, sondern mit sechs Verhandlungsregionen, die teils existierenden regionalen Handelsbündnissen entsprechen (etwa der Southern African Development Community oder der ECOWAS), teils aber auch quer dazu lagen, so etwa im Falle der East and Southern African Region (ESA).
Die Verhandlungen waren insbesondere in Afrika durch extreme Verzögerungen, Strategiewechsel, strikte Deadlines und erheblichen politischen Druck geprägt. Während der Amtszeit des handelspolitischen Kommissars Peter Mandelson kam es zu einer weitgehenden Ausblendung entwicklungspolitischer Inhalte und einer Fokussierung auf nichttarifäre Handelshemmnisse. Die dabei genutzten Vertragsentwürfe beruhten auf Klauseln der Freihandelsabkommen mit Russland und Chile und stießen auf breite Kritik seitens der AKP-Verhandlungsgruppen. Da der WTO-Waiver zum 31. Dezember 2007 auslaufen sollte und die EU keine Verlängerung beantragt hatte, spitzte sich die Verhandlungssituation im Herbst 2007 dramatisch zu. Europäische Wirtschaftsdachverbände votierten für einen radikalen Kurs, der die Abschaffung nichttarifärer Handelshemmnisse – die sogenannten "new generation trade issues" favorisierte; gleichzeitig sprachen sich AKP-Vertreter energisch gegen diese Vertragsinhalte aus, da dies als Intervention in wirtschaftspolitische Souveränität betrachtet wurde. Das zentrale Drohinstrument für die Generaldirektion Handel bestand darin, dass nicht-unterzeichnende AKP-Staaten zum 1. Januar 2008 automatisch ihre Handelspräferenzen verlieren würden und nur noch unter den Bedingungen des General System of Preferences in die EU exportieren könnten. Außerdem sollte die Vergabe von handelsbezogener Entwicklungshilfe an die Zustimmung der AKP-Staaten zu den "new generation trade issues" geknüpft werden. 36 von 78 Staaten, so etwa Botswana, Namibia oder Mosambik ließen sich auf die Vertragsentwürfe ein, und initialisierten die Interims-Abkommen, ohne sie aber weiter umzusetzen; andere – insbesondere Least Developed Countries – votierten dagegen, sodass auch in den einzelnen Verhandlungsregionen ein politischer Flickenteppich entstand. In den folgenden Jahren wurde ab 2009 unter Kommissarin Catherine Ashton ein Neuanfang mit einer erheblich reduzierten Verhandlungsagenda versucht. Die Verhandlungen in allen EPA-Regionen liefen derweil weiter; mit dem Ziel, mehr Staaten einer Region in das jeweilige Interimsabkommen zu integrieren, und dabei eine breitere Liberalisierung zu vereinbaren.
Eine zweite Frist zur Unterzeichnung der Partnerschaftsabkommen endete am 1. Oktober 2014. Damals war ein wichtiger Streitpunkt der Wunsch der afrikanischen Staaten, ihre Wirtschaft schützen und fördern zu wollen, was in der WTO-Logik als handelsverzerrend gewertet wurde und der angestrebten Marktöffnung entgegenstand. Unter der Drohung, EU-Strafzölle auf afrikanische Einfuhren zu erheben, haben Staaten der ECOWAS, der SADC und ostafrikanische Staaten jeweils separate WPAs unterzeichnet. Diese fokussieren allerdings auf die schrittweise Reduktion von Zöllen und Quoten. "New generation trade issues" sind nicht explizit enthalten, jedoch schreiben die Abkommen fest, dass diese bei regelmäßigen Neuverhandlungen wieder auf der Agenda stehen werden.
Schlüsselelemente Gegenseitigkeit Ausgehend von der Absicht, die bisherige Unvereinbarkeit der bestehenden Handelsvereinbarungen mit den Regeln der WTO zu beseitigen wird das Hauptgewicht in den Verhandlungen zu den WPAs auf Nichtdiskriminierung und Gegenseitigkeit gelegt. Sie bedeuten die stufenweise Aufhebung aller seit 1975 von der EU eingeräumten Handelsvorteile der AKP-Staaten sowie die kurzfristige Aufhebung aller Handelsbarrieren, die zwischen den Partnerstaaten bestehen. Um einen diskriminierungsfreien Marktzugang zu gewährleisten, sollen die WPAs für alle Entwicklungsländer offenstehen, so dass der Status der AKP-Staaten als Hauptentwicklungspartner der EU begrenzt wird.
Bei den Verhandlungen zu den WPAs steckt die EU in dem Dilemma einerseits den aus der Kolonialvergangenheit herrührenden besonderen Status der AKP-Staaten sowohl normativ als auch materiell wahren zu müssen und andererseits die Verpflichtungen aus der Mitgliedschaft in der WTO zu erfüllen. Als Lösung für dieses Problem wird eine Vereinbarung angestrebt, die ein Mindestmaß an Gegenseitigkeit festschreibt, um die WTO-Kriterien zu erfüllen, in der Realität aber den AKP-Staaten soviel Spielraum zu geben, dass sie den Handelsschutz ihrer wichtigsten Produkte beibehalten können.