Der Volksentscheid zum kommunalen Bürgerentscheid wurde am 1. Oktober 1995 in Bayern abgehalten. Er kam aufgrund des erfolgreichen Volksbegehrens „Mehr Demokratie in Bayern: Bürgerentscheide in Gemeinden und Kreisen“ zustande, das der Verein Mehr Demokratie zusammen mit einem zivilgesellschaftlichen Bündnis gestartet hatte.
Ziel des Volksbegehrens war es, durch die Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden, in Bayern auch auf der kommunalen Ebene, also in Gemeinden und Landkreisen, Instrumente der direkten Demokratie zu schaffen. Der Landtag stellte dem Stimmvolk eine Gegenvorlage zur Abstimmung, die zwar ebenfalls die Einführung dieser Instrumente vorsah, allerdings höhere Beteiligungshürden beinhaltete.
Im Volksentscheid wurde der Gesetzentwurf des Bürgerbegehrens von 57,8 % der Abstimmenden unterstützt, die Gegenvorlage des Landtags erhielt 38,7 % der Stimmen. Gegen beide Vorlage und damit für die Beibehaltung des Status quo sprachen sich 3,4 % der gültig Abstimmenden aus. Der begehrte Gesetzentwurf war damit angenommen, es entschied die einfache Mehrheit der Stimmen.
Es war der neunte Volksentscheid in der Geschichte Bayerns, der achte nach der Zeit des Nationalsozialismus und zugleich der dritte Volksentscheid aufgrund eines erfolgreichen Volksbegehrens.
Hintergrund Bis in die 1990er Jahre hinein kannte nur Baden-Württemberg direktdemokratische Verfahren auf kommunaler Ebene (Bürgerbegehren und Bürgerentscheid). Bayern hingegen verfügte bundesweit über die vergleichsweise anwendungsfreundlichsten direktdemokratischen Regelungen aller deutschen Ländern, kannte jedoch keine vergleichbaren Regelungen in den Gemeinden und Landkreisen. Einen ersten politischen Vorstoß zu deren Einführung, unternahm die SPD im Jahr 1991, der jedoch von der absoluter Mehrheit regierenden CSU abgelehnt wurde.
Die Idee, die kommunale direkte Demokratie über ein Volksbegehren auf Landesebene auszubauen, entstand 1992 im IDEE e. V. Der 1988 in Bonn gegründete Verein, der dem Achberger Kreis und der Organisation für direkte Demokratie durch Volksabstimmung nahestand, hatte sich zunächst Ende der 1980er Jahre durch Aktionen für den Ausbau der direkten Demokratie auf Bundesebene in Deutschland eingesetzt. Über die in Bayern lebenden Mitglieder Thomas Mayer, Gerald Häfner und Klaus Hahnzog, der als SPD-Landtagsabgeordneter bereits an dem SPD-Entwurf im Jahr zuvor beteiligt gewesen war, entstand 1992 ein entsprechender Plan. Zusätzlich sollten mit einem zeitgleich laufenden zweiten Volksbegehren unter dem Titel „faire Volksentscheide“ auch die Hürden für die Anwendung der direkten Demoktratie auf Landesebene gesenkt und die Volksinitiative als eigenständiges Instrument eingeführt werden.
Über bestehende Kontakte konnte zum Bund Naturschutz in Bayern, zur ÖDP, der Katholischen Landjugend, der Aktion Bürgerentscheid und weiteren konnte in relativ kurzer Zeit ein Bündnis von etwa 50 Organisationen aufgebaut werden.Neelke Wagner: 20 Jahre Volksentscheid „Mehr Demokratie in Bayern“ Im April 1993 wurde der Verein „Mehr Demokratie in Bayern“ ins Leben gerufen.
Der Weg zum Volksentscheid Antrag auf ein Volksbegehren Für den im ersten Schritt notwendigen Antrag auf ein Volksbegehren beim Bayerischen Innenministerium war ausgearbeitete Gesetzentwürfe sowie jeweils 25.000 gültige Unterstützungsbekundungen von in Bayern Stimmberechtigten notwendig. Die Ausarbeitung der gesetzentwürfe gelang noch im Februar 1993. Da für die Unterschriftensamlung keine Fristbeschränkung bestand, nutzte das Bündnis das ganze folgende Jahr für die Sammlung. Die Einreichung wurde schließlich für Sommer 1994 geplant. Für den Antrag zum kommunalen Bürgerentscheid wurden letztlich 35.291 Unterschriften vorgelegt.Mehr Demokratie e. V. – Landesverband Bayern: Geschichte & Praxis von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern.
Nach der Einreichung meldete der Bayerische Senat Bedenken gegen die beiden Volksbegehren an und bat den Verfassungsgerichtshof um Prüfung. Während das Volksbegehren zum kommunalen Bürgerentscheid von diesem nicht beanstandet wurde, kam das Gericht bezogen auf das Volksbegehren „Faire Volksentscheide“ zu dem Ergebnis, dass die dort vorgesehene Einführung einer Volksinitiative nur durch eine Verfassungsänderung geschehen kann, die in dem Gesetzentwurf jedoch nicht vorgesehen war. Da der beanstandete Teil nach Auffassung des Gerichts einen wesentlichen Teil des Volksbegehrens ausmachte, war damit das gesamte Volksbegehren für unzulässig zu erklären.
Volksbegehren Für das zulässige Volksbegehren zum kommunalen Bürgerentscheid wurde die Sammlungsfrist auf den 6. bis 19. Februar 1995 gelegt. Für ein erfolgreiches Volksbegehren gilt in Bayern ein Unterschriftenquorum von 10 % der Stimmberechtigten. Da ausschließlich die Amtseintragung zulässig ist, mussten alle Unterstützungen in öffentlichen Eintragungsstellen, zumeist das Rathaus der Gemeinde, geleistet werden. Dem Bündnis gelang es vorab, in allen Landkreisen Aktionskreise zu gründen, die die örtliche Unterschriftensammlung kordinierten und für die Presse als Ansprechpartner zur Verfügung standen. Eine begleitende Tour des Omnibus für Direkte Demokratie sorgte ebenfalls für öffentliche Aufmerksamkeit.Neelke Wagner: 20 Jahre Volksentscheid „Mehr Demokratie in Bayern“ Trotz der knappen Frist konnten 1.197.370 Unterstützungsbekundungen (13,7 %) gesammelt werden. Das Volksbegehren war damit erfolgreich zustande gekommen.
Das Volksbegehren für den kommunalen Bürgerentscheid sah Änderungen sowohl in der Bayerischen Landesverfassung als auch in der Bayerischen Gemeindeordnung sowie der Bayerischen Landkreisordnung vor (siehe unten).
Behandlung im Landtag Im April 1995 brachte die Bayerische Staatsregierung dem Landtag das erfolgreiche Volksbegehren zur Kenntnis. In ihrer Stellungnahme wandte sie sich gegen das Volksbegehren und bat den Landtag es abzulehnen,
Im Landtag wurde das Volksbegehren zusammen mit drei weiteren Anträgen behandelt. Zwei davon stammten von der SPD-Fraktion und sahen jeweils eine Änderung der Verfassung beziehungsweise der Bayerischen Gemeindeordnung vor, die deckungsgleich mit der des Volksbegehrens war. Der dritte Antrag stammte von der CSU-Fraktion. Er sah zwar ebenfalls die Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid vor, wich aber in vielen Punkten deutlich vom Volksbegehren ab. So sollten diese Instrumente nicht durch eine Verfassungsänderung verankert werden, sondern lediglich einfachgesetzlich erfolgen. Anstatt einer freien Sammlung sollte auch für Bürgerbegehren ausschließlich die Amtseintragung zulässig sein. Für den Bürgerentscheid sah der CSU-Entwurf ein hohes 25-%-Zustimmungsquorum vor.
Bei der Abstimmung im Landtag am 4. Juli 1995 lehnte der Landtag die beiden Anträge der SPD sowie das Volksbegehren für den kommunalen Bürgerentscheid mit den Stimmen der CSU-Fraktion und gegen die Stimmen der Fraktionen SPD und Bündnis 90/Die Grünen ab. Der Gesetzentwurf der CSU wiederum wurde mit den Stimmen der CSU-Fraktion bei gegenstimmen von SPD und Grünen angenommen. Beim Volksentscheid wurden daher die Vorlage des Volksbegehrens sowie die Landtagsvorlage gemeinsam zur Abstimmung gestellt.
Die Gesetzentwürfe im Vergleich Nachfolgend die wesentlichen Unterschiede der beiden zur Abstimmung stehenden Gesetzesvorlagen im Vergleich. Beide Entwürfe sahen neben Änderungen in der bayerischen Landesverfassung die Ergänzung neuer Artikel in der Bayerischen Gemeindeordnung sowie der Bayerischen Landkreisordnung vor, in nahezu identischer, sinngemäßer Weise. Der Entwurf der CSU wollte hierzu neue Artikel 18a/b/c beziehungsweise 12a/b/c schaffen (je ein Paragraph für Bürgerantrag, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid) zudem waren kleine Änderungen in den Artikeln 29 beziehungsweise 22 und 107 vorgesehen. Der Entwurf des Volksbegehrens sah eine Bündelung aller Fragen in einem neuen Artikel 18a beziehungsweise 25a vor.
ThemaEntwurf der CSU-FraktionEntwurf aus dem VolksbegehrenÄnderungen der Bayerischen Landesverfassung Rechte der Staatsbürger – Artikel 7 Absatz 2 (Ergänzungen in kursiv): Staatsbürgerrechte in der Gemeinde Artikel 12 Absatz 3 (neu): Artikel 12 Absatz 3 (neu): Änderungen der Bayerischen Gemeindeordnung (GO) und der Bayerischen Landkreisordnung (LKrO)Die nachfolgenden Zitate beziehen sich stets auf die Änderung der Gemeindeordnung, sofern nicht anders angegeben entsprechenden die Änderungen der Landkreisordnung diesen sinngemäß. Bürgerantrag Artikel 18a / LKrO Artikel 12a:Der Entwurf sah die Einführung des Bürgerantrags zu vor. Für einen erfolgreichen Bürgerantrag hätten 1 % der Stimmberechtigten einer Gemeinde ihre Unterstützung bekunden müssen. Erfolgreiche Bürgeranträge hätten binnen drei Monaten in der gewählten Vertretung behandelt werden müssen. Der Bürgerantrag wurde in der Reform von 1999 noch eingeführt, er entspricht dem Einwohnerantrag in anderen Bundesländern. – zulässige Angelegenheiten Artikel 18b Absatz 1 / LKrO Artikel 12b Absatz 1:GO Artikel 18a Absatz 1 / LKrO Artikel 25a Absatz 1: Negativkatalog GO Artikel 18b Absatz 3 / LKrO Artikel 12b Absatz 3: Artikel 18a Absatz 3 / LKrO Artikel 25a Absatz 3: Kostendeckungsvorschlag Artikel 18b Absatz 4 / LKrO Artikel 12b Absatz 4: – Unterschriftenquorum Bürgerbegehren Artikel 18b Absatz 8 / LKrO Artikel 12b Absatz 8:Für Landkreise sah der Entwurf grundsätzlich ein 5%-Quorum vor.GO Artikel 18a Absatz 6 / LKrO Artikel 25a Absatz 6: Stadtbezirksbegehren / Gemeindebegehren im Landkreis – GO Artikel 18a Absatz 7 / LKrO Artikel 25a Absatz 7: Sperrwirkung – GO Artikel 18a Absatz 8 / LKrO Artikel 25a Absatz 8: Gegenentwurf GO Artikel 18b Absatz 9 / LKrO Artikel 12b Absatz 9: – Abstimmungsquorum Bürgerentscheid GO Artikel 18c Absatz 4 / LKrO Artikel 12c Absatz 4: GO Artikel 18a Absatz 12 / LKrO Artikel 25a Absatz 11: Bindewirkung GO Artikel 18c Absatz 6 / LKrO Artikel 12c Absatz 6: GO Artikel 18a Absatz 8 / LKrO Artikel 25a Absatz 8: Ratsreferendum – GO Artikel 18a Absatz 2 / LKrO Artikel 25a Absatz 2:
Volksentscheid Der Volksentscheid zum kommunalen Bürgerentscheid fand am 1. Oktober 1995 statt. Es entschied die einfache Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen. Das Plebiszit war mit keiner andere Wahl oder Abstimmung zusammengelegt. Es war der erste Volksentscheid über mehrere Vorlagen in Bayern, bei dem diese nicht jeweils mit „Ja“ oder „Nein“ bestimmt, sondern direkt gegeneinander abgestimmt werden konnten. Die Abstimmungsmöglichkeit auf dem Stimmzettel lautete:
Von den knapp 8,8 Millionen Stimmberechtigten nahmen 3.230.353 (= 36,8 %) am Volksentscheid teil. Die Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in der vom Volksbegehren gewünschten Fassung wurde von einer Mehrheit der gültig Abstimmenden (57,8 %) befürwortet. Je nach Stimmbezirk schwankte die Zustimmung zwischen 52,8 % in Niederbayern und 63,2 % in Mittelfranken. Die Gegenvorlage des Landtags, die die gleichen Instrumtente jedoch mit höheren Hürden sowie zusätzlich die Einführung des Bürgerantrags vorsah, erhielt deutlich geringeren Zuspruch (38,7 %). Auch hier schwankte die Unterstützung je Stimmbezirk und zwar im Wesentlichen spiegelbildlich zur Vorlage aus dem Volksbegehren (zwischen 33,6 % in Mittelfranken und 43,4 % in Niederbayern). Gegen beide Vorlagen und damit für den Verzicht auf den Ausbau der direkten Demokratie in Bayern stimmte nur eine verschwindende Minderheit (3,4 %). Dieser Anteil schwankte hingegen nur gering zwischen den Stimmbezirken und lag am geringsten in Schwaben (2,8 %) und am höchsten in der Oberpfalz (3,8 %). Die Zahl der ungültigen Stimmen (0,5 %) fiel insgesamt gering aus.