Die Asyldebatte war eine politische Auseinandersetzung um eine Änderung des Grundrechts auf politisches Asyl in der Bundesrepublik Deutschland. Sie entwickelte sich aus einer zunächst vorwiegend auf die sogenannten „Gastarbeiter“ bezogenen, Ende der 1970er einsetzenden Debatte um die deutsche Ausländerpolitik. 1986 starteten die Unionsparteien CDU und CSU eine Kampagne gegen einen Missbrauch des Asylrechts, die maßgeblich von der Bild-Zeitung und der Welt am Sonntag mitgetragen und später als eine der schärfsten, polemischsten und folgenreichsten Auseinandersetzungen der deutschen Nachkriegsgeschichte bewertet wurde.Ulrich Herbert: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland. München 2001, S. 299. Politikern und Medien wird vorgeworfen, durch die zum Teil populistische Asyldebatte die Stimmung gegen Ausländer angeheizt zu haben.
Nach der Wiedervereinigung wurde die Asyldebatte von einer Welle rassistisch motivierter, vornehmlich gegen Asylbewerber gerichteter Gewalttaten wie den Ausschreitungen in Rostock-Lichtenhagen begleitet. Dass der Höhepunkt der Asylbewerberzahlen mit der beispiellosen sozialen und wirtschaftlichen Umbruchsituation in Ostdeutschland sowie mit einer massenhaften Zuwanderung von Aussiedlern zusammenfiel, verlieh der Entwicklung eine besondere Brisanz.
Die Debatte führte 1992/93 zum Asylkompromiss zwischen den Regierungsparteien CDU, CSU und FDP sowie der SPD-Opposition. Mit der Grundgesetzänderung wurde das individuelle Recht auf Asyl stark eingeschränkt. Danach sank die Zahl der Asylbewerber erheblich, so dass die Asyldebatte schlagartig an Bedeutung verlor.
Rahmenbedingungen Das Asylrecht in der Bundesrepublik bis 1992
Bis zum 30. Juni 1993 garantierte Art. 16 des Grundgesetzes als absolutes und subjektiv-öffentliches Recht politisch Verfolgten in der Bundesrepublik ein uneingeschränktes, individuell einklagbares Grundrecht auf Asyl, Flüchtlinge durften an der Grenze nicht zurückgewiesen werden.Ursula Münch: Asylpolitik in der Bundesrepublik Deutschland. 2., aktualisierte Auflage, Opladen 1993, S. 22. Der Parlamentarische Rat räumte 1948/49 das Recht auf Asyl bewusst jedem politisch Verfolgten ohne Ansehen der Person, der Herkunft oder der politischen Überzeugung ein.Franz Nuscheler: Internationale Migration. Wiesbaden 2004, S. 140. Das Grundgesetz ging damit weit über das humanitäre Völkerrecht hinaus, das nicht dem Fremden einen Rechtsanspruch, sondern den souveränen Staaten das Recht, jedoch nicht die Pflicht einräumt, Asyl zu gewähren.Franz Nuscheler: Internationale Migration. Wiesbaden 2004, S. 139. Dieses liberale Asylrecht war eine unmittelbare Folge der Erfahrungen politischer Flüchtlinge aus Deutschland während der Zeit des Nationalsozialismus.Ursula Münch: Asylpolitik in der Bundesrepublik Deutschland. 2., aktualisierte Auflage, Opladen 1993, S. 17 ff.
Seit den späten 1970er Jahren bestand ein Problem der deutschen Asylpolitik darin, dass die meisten Antragsteller keine klassischen politischen Flüchtlinge mehr waren, sondern Flüchtlinge aus Bürgerkriegsländern, die somit nicht unter das Asylrecht fielen, das sich auf individuelle politische Verfolgung im engsten Sinne bezog. Auch wenn ihr Asylantrag abgelehnt wurde, konnte die Bundesrepublik solche Flüchtlinge, denen in ihrer Heimat Gefahr für Leib und Leben drohte, aufgrund der Genfer Flüchtlingskonvention nicht zurückschicken und musste ihren Aufenthalt als Konventionsflüchtlinge (De-facto-Flüchtlinge) dulden.
Nicht zu den Flüchtlingen wurden die vor allem polnischen, sowjetischen und rumänischen Aussiedler gezählt, die vielfach ebenso wenig Deutsch sprachen wie die Asylbewerber, aber unmittelbar als deutsche Staatsangehörige anerkannt wurden. Durch die Ungleichbehandlung der Aussiedler mit den Asylbewerbern aus den gleichen Ländern wurde das auf deutscher Abstammung beruhende Ius sanguinis zunehmend zu einem Problem der Migrationspolitik.
Die Asylbewerberzahlen zu senken war seit den frühen 1980er Jahren ein Hauptanliegen der deutschen Politik. Da das Recht auf Asyl im Grundgesetz verankert war, bedurften Änderungen aber einer qualifizierten Zweidrittelmehrheit. Entsprechend blieb das Grundrecht selbst lange unangetastet, während es seit den 1970er Jahren zahlreiche Änderungen am Asylverfahren gab. Die Änderungen zielten vor allem darauf ab, das Asylverfahren zu beschleunigen, die Kriterien für das Recht auf Asyl zu verschärfen, den Zugang zur Bundesrepublik zu erschweren, abgelehnte Asylbewerber schneller abzuschieben und durch eine Verschlechterung der Lebensumstände von Asylsuchenden eine abschreckende Wirkung zu entfalten.Ulrich Herbert: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland. München 2001, S. 264. Der Weg, die Asylverfahren durch Aufstockungen der personell unterbesetzten Ausländerbehörden und Verwaltungsgerichte zu beschleunigen, wurde nicht beschritten.
Mit dem Beschleunigungsgesetz von 1980 wurde die Rechtswegegarantie abgeschafft und die Entscheidung über den Asylantrag einem Einzelbeamten des Bundesamtes übertragen, die Widerspruchsmöglichkeit wurde beseitigt.Franz Nuscheler: Internationale Migration. Wiesbaden 2004, S. 144. Das Asylverfahrensgesetz von 1982 beschleunigte die Gerichtsverfahren, verfügte die Regelunterbringung in Gemeinschaftsunterkünften und schränkte die Bewegungsfreiheit durch die Residenzpflicht ein. Zudem konnte aus dem Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit nun nicht mehr ein Rechtsanspruch auf ärztliche Behandlung, vor allem nicht mehr auf teure Operationen abgeleitet werden. Ab 1986 galt für Asylbewerber ein fünfjähriges Arbeitsverbot, zudem wurden die Regelungen für die Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften verschärft und die Anerkennung von Asylanträgen, die sich auf Notsituationen oder kriegerische Auseinandersetzungen beriefen, ausdrücklich ausgeschlossen.Franz Nuscheler: Internationale Migration. Wiesbaden 2004, S. 145.
Eine Begrenzungsstrategie bestand darin, Visasperren zu erlassen, die potentielle Flüchtlinge daran hinderten, Deutschland mit dem Flugzeug zu erreichen. Solche Sperren wurden 1976 für Palästinenser aus Jordanien und 1980 für Flüchtlinge aus Afghanistan, Äthiopien, Sri Lanka, Iran, Türkei, Bangladesch und Indien errichtet. Fluggesellschaften wurden mit der Androhung von Bußgeld und einer Rücktransportpflicht verpflichtet, keine Passagiere ohne gültiges Visum zu transportieren. Die deutschen Botschaften wurden angewiesen, die Visaerteilung streng zu handhaben und ein Visum gerade dann zu verweigern, wenn die Annahme begründet erscheine, dass das Touristenvisum dazu benutzt werden solle, einen Asylantrag in der Bundesrepublik zu stellen.Klaus J. Bade: Ausländer, Aussiedler, Asyl. München 1994, S. 106. Ein Schlupfloch blieb allerdings mit dem Flughafen Berlin-Schönefeld in der DDR. Da die Bundesrepublik die Berliner Mauer nicht als Grenze anerkannte, gab es auf West-Berliner Seite prinzipiell keine Kontrollen. 1985 gelang es der Bundesregierung aber, die DDR dazu zu bringen, den Transitverkehr über Ost-Berlin zu unterbinden.
1987 wurde das Asylverfahrensgesetz völlig neu gefasst und ging nun bis an die Grenzen dessen, was ohne Änderung des Grundgesetzes möglich schien.Ulrich Herbert: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland. München 2001, S. 270. Die Anerkennungsquote sank daraufhin auf deutlich unter zehn Prozent. Gesetzgebung und Rechtsprechung sahen jetzt selbst die Bedrohung mit Folter in der Heimat nicht mehr als beweiskräftigen Grund für die Gewährung von Asyl an. Flüchtlingen aus dem Ostblock wurde dagegen die Regelvermutung der politischen Verfolgung zuerkannt.Franz Nuscheler: Internationale Migration. Wiesbaden 2004, S. 142. Dies führte dazu, dass das Bundesverwaltungsgericht einerseits Strafverfolgung eines kommunistischen Regimes als politisches Mittel der Herrschaftssicherung, andererseits aber Folter in dem NATO-Mitglied Türkei als „übliches Mittel“ zur Einhaltung der staatlichen Ordnung und als „nicht asylrelevant“ bewertete. In einer Entscheidung vom 22. Februar 1990 erzwang das Bundesverfassungsgericht einen erneuten Kurswechsel der Rechtsprechung, indem es Folter als Asylgrund wieder anerkannte.Franz Nuscheler: Internationale Migration. Wiesbaden 2004, S. 143.
Die Versuche, das Asylverfahren zu beschleunigen, hatten wenig Erfolg.Ursula Münch: Asylpolitik in der Bundesrepublik Deutschland. 2., aktualisierte Auflage, Opladen 1993, S. 72 ff. Erhebliche Folgen hatte dagegen die Strategie, den steigenden Asylbewerberzahlen durch eine abschreckende Verschlechterung der Lebensbedingungen zu begegnen. Wegen der Verweigerung einer Arbeitserlaubnis musste der Staat durchweg die Sozialleistungen übernehmen, aufgrund des Verbots privat zu wohnen musste er für Sammellager sorgen. Besonders stark betroffen von der Zuwanderung waren deshalb die Kommunen, denn sie hatten diese Aufgaben zu finanzieren und zu organisieren.Franz Nuscheler: Internationale Migration. Wiesbaden 2004, S. 133.
Die Wartezeit für die Erteilung einer Arbeitserlaubnis betrug ab 1980 ein Jahr und wurde 1981 auf zwei Jahre, 1987 auf fünf Jahre ausgeweitet.Ulrich Herbert: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland. München 2001, S. 269. Osteuropäer waren bei der Bewilligung privilegiert und mussten nicht oder nur ein Jahr warten. Das erzwungene Nichtstun förderte in der deutschen Bevölkerung die Wahrnehmung, dass Asylbewerber nur soziale Wohltaten des deutschen Staates in Anspruch nehmen wollten. Die Wartezeit auf eine Arbeitserlaubnis für Asylbewerber wurde 1990/91 wieder abgeschafft, da sie sich nicht bewährt habe.
Die Entwicklung der Migration nach Deutschland von der Mitte der 1970er Jahre bis 1992 Jahr AsylanträgeUlrich Herbert: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland. München 2001, S. 263. Neu ankommendeAussiedlerAngaben für 1986–1992 nach Ulrich Herbert: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland. München 2001, S. 276; Angaben für 1975–1985 nach Projekt Sozioökonomische Berichterstattung soeb.de: (PDF; 167 kB), S. 2. 1975 9.627 19.657 1976 11.123 44.402 1977 16.410 54.251 1978 33.136 58.123 1979 51.493 54.887 1980 107.818 52.071 1981 49.391 69.455 1982 37.423 48.170 1983 19.737 37.925 1984 35.278 36.459 1985 73.832 38.968 1986 99.650 42.788 1987 57.379 78.523 1988 103.076 202.673 1989 121.418 377.055 1990 193.063 397.073 1991 256.112 221.565 1992 438.191 230.565
Bis Mitte der 1980er Jahre bestimmten die „Gastarbeiter“ die Ausländerpolitik der Bundesregierung und die öffentliche Debatte. 1973 kam es zu einem Anwerbestopp. Als im selben Jahr neben Osteuropäern erstmals Palästinenser einen größeren Anteil der Asylbewerber stellten, tauchte zum ersten Mal der Begriff „Asylmissbrauch“ auf.Heribert Prantl: Hysterie und Hilflosigkeit. Chronik der Asyldebatte seit der deutschen Einheit. In: Bernhard Blanke (Hrsg.): Zuwanderung und Asyl in der Konkurrenzgesellschaft. Opladen 1993, S. 301.