Richtlinie 2006/123/EG über Dienstleistungen im Binnenmarkt

Die Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Dienstleistungen im Binnenmarkt vom 12. Dezember 2006 (auch Europäische Dienstleistungsrichtlinie oder Bolkestein-Richtlinie genannt) ist eine EG-Richtlinie zur Verwirklichung des Europäischen Binnenmarkts im Bereich der Dienstleistungen.

Zielsetzung und Rechtsgrundlage Die Herstellung eines Gemeinsamen Marktes, wie sie durch den EG-Vertrag (Art. 14 und 49 ff.) vorgesehen ist, beinhaltet auch die freie grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen. Dieser stehen jedoch vielfach Bestimmungen im Recht der EU-Mitgliedstaaten entgegen, die den freien Zugang von Dienstleistungserbringern aus anderen EU-Mitgliedstaaten zum nationalen Dienstleistungsmarkt behindern. Gründe für derartige Zugangsbeschränkungen können z. B. der Schutz innerstaatlicher Anbieter, die Gewährleistung von Schutznormen des nationalen Arbeitsrechts oder die Verhinderung eines ruinösen Unterbietungswettlaufs sein.

Das Ziel der Richtlinie ist die Beseitigung von Hindernissen für den Handel mit Dienstleistungen in der EU durch die Vereinfachung von Verwaltungsverfahren für Dienstleistungserbringer, Stärkung der Rechte von Verbrauchern und Unternehmen, die Dienstleistungen beziehen und die Förderung der Kooperation zwischen EU-Ländern.

Ihre konkrete Rechtsgrundlage war das Ziel, „die Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten zu erleichtern“ (Art. 47 EGV) sowie die Anwendbarkeit dieser Bestimmung auf den Bereich der grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung (Art. 55 EGV).

Ebenso wie vom freien Warenverkehr werden von der Liberalisierung des Dienstleistungsmarktes nach der durch die Neoklassische Theorie begründeten Außenhandelstheorie Effizienzsteigerungen bzw. Wohlfahrtsgewinne erwartet. Gegen diese Erwartung richtet sich die weiter unten ausführlich wiedergegebene Kritik aus globalisierungskritischer Perspektive. Die EU-Kommission vertritt jedoch ersteren Standpunkt und betrachtet die Dienstleistungsrichtlinie als einen wichtigen Bestandteil der so genannten Lissabon-Strategie, die vorsah, Europa bis zum Jahr 2010 zum „wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt“ zu entwickeln.

Inhalt Gliederung Die Dienstleistungsrichtlinie umfasst acht Kapitel: Allgemeine Bestimmungen, Art. 1–4 Verwaltungsvereinfachung durch einen einheitlichem Ansprechpartner bei den Behörden für die Aufnahme und die Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit, Art. 5–8 Niederlassungsfreiheit der Dienstleistungserbringer mit vereinfachten Genehmigungsverfahren, Art. 9–15 Freier Dienstleistungsverkehr unabhängig von Staatsangehörigkeit oder Wohnsitz der Dienstleistungserbringer und -empfänger, Art. 16–21 Maßnahmen zur Qualitätssicherung der Dienstleistungen wie Zertifizierung oder Gütesiegel und Haftpflichtversicherung, Art. 22–27 Verwaltungszusammenarbeit der Mitgliedstaaten durch Amtshilfe und Mitwirkung der Kommission, Art. 28–36 Konvergenzprogramm mit EU-weiten Verhaltenskodizes für Dienstleistungserbringer und Evaluierung, Art. 37–43 Schlussbestimmungen mit Umsetzungsfrist für die Mitgliedstaaten bis spätestens 28. Dezember 2009, Art. 44–46

Anwendungsbereich „Dienstleistung“ ist gem. Art. 4 Nr. 1 Dienstleistungsrichtlinie jede von Art. 50 des VertragsArt. 50 EG-Vertrag in der bis zum 30. November 2009 geltenden Fassung erfasste selbstständige Tätigkeit, die in der Regel gegen Entgelt erbracht wird. Als Dienstleistungen gelten daher insbesondere: gewerbliche, kaufmännische, handwerkliche und freiberufliche Tätigkeiten.

Dieses Spektrum umfasst z. B. den Einzel- und Großhandel mit Waren und Dienstleistungen, Hauspersonal (privat und in der Hotellerie), Ausländische Haushaltshilfe die Tätigkeit der meisten reglementierten Berufe wie Rechts- und Steuerberater, Architekten und Ingenieure, das Bauwesen, Dienstleistungen für Unternehmen wie Unterhaltung von Büroräumen, Unternehmensberatung und Organisation von Veranstaltungen sowie Dienstleistungen im Bereich der Freizeit und des Fremdenverkehrs. Die Europäische Krankenversicherung

Die Richtlinie gewährleistet zum einen die EU-weite Niederlassungsfreiheit für die Dienstleistungserbringer, zum anderen bestimmte Rechte für die Dienstleistungsempfänger.

Die Richtlinie gilt jedoch gem. Art. 2 Abs. 2 DLRL beispielsweise nicht für: Finanzdienstleistungen, Verkehrsdienstleistungen, Dienstleistungen von Leiharbeitsagenturen, Gesundheitsdienstleistungen, „soziale Dienstleistungen im Zusammenhang mit Sozialwohnungen, der Kinderbetreuung und der Unterstützung von Familien und dauerhaft oder vorübergehend hilfsbedürftigen Personen, die vom Staat, durch von ihm beauftragte Dienstleistungserbringer oder durch von ihm als gemeinnützig anerkannte Einrichtungen erbracht werden“ sowie im Bereich der Steuern (Art. 2 Abs. 3 DLRL).

Dagegen werden so genannte Daseinsvorsorgeleistungen wie Altenheime, Kinderbetreuung, Behinderteneinrichtungen, Heimerziehung, Müllabfuhr etc., grundsätzlich Gegenstand der Dienstleistungsfreiheit, soweit diese im betreffenden Mitgliedstaat bereits unter Marktbedingungen erbracht werden. Die Mitgliedstaaten sind jedoch nicht dazu verpflichtet, in Bereichen „von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse“ dahingehende Maßnahmen der Liberalisierung ihrer Märkte und/oder der Privatisierung öffentlicher Dienstleistungsanbieter zu ergreifen (Art. 1 Abs. 2 DLRL).

Für den Schutz der Arbeitnehmer in Dienstleistungsunternehmen, die grenzüberschreitend tätig sind, ist ferner wichtig, dass sowohl die Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern als auch die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 über die Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit Vorrang gegenüber der Dienstleistungsrichtlinie haben (Art. 3 Abs. 1 DLRL). Hierdurch wird unter anderem gewährleistet, dass bei einer längerfristigen Entsendung von Arbeitnehmern aus einem EU-Mitgliedstaat zur Erbringung von Dienstleistungen in einem anderen die arbeits- und sozialrechtlichen Regeln des Bestimmungslandes gelten; das umstrittene Herkunftslandprinzip gilt damit in diesen Bereichen nicht.

Der Entscheidungsprozess vom ursprünglichen „Bolkestein“-Entwurf zur Dienstleistungsrichtlinie Gemäß Art. 47 (2) iVm Art. 55 EGV kam bei dem Entscheidungsprozess zur Verabschiedung der Dienstleistungsrichtlinie das Mitentscheidungsverfahren zur Anwendung, bei dem sich – grob vereinfacht – zum Zustandekommen der Richtlinie das Europäische Parlament und der EU-Rat auf der Grundlage eines Vorschlags der EU-Kommission einigen müssen.

Der Bolkestein-Entwurf Der vieldiskutierte Vorschlag des ehemaligen EU-Binnenmarkt-Kommissars Frits Bolkestein vom 13. Januar 2004 (KOM (2004) 0002 [SEK(2004) 21] /* KOM/2004/0002 endg. - COD 2004/0001 */) sah eine gegenüber der Endfassung wesentlich weiter gehende Beseitigung von zwischenstaatlichen Hemmnissen für den freien Handel mit Dienstleistungen vor. Schon der Anwendungsbereich des Richtlinienvorschlags war weiter gefasst; insbesondere sollten auch Dienstleistungen von Leiharbeitsunternehmen sowie die meisten der später vom Anwendungsbereich ausgenommen Daseinsvorsorgeleistungen von der Richtlinie erfasst werden. Maßstab sollte die Entgeltlichkeit der Dienstleistung sein, gleichgültig, ob das Entgelt durch den Endnutzer oder durch Dritte zu entrichten ist.

Nach dem Willen der Kommission sollte die Richtlinie – von wenigen ausdrücklich ausgenommenen Regelungen und Rechtsmaterien abgesehen – überdies grundsätzlichen Vorrang vor allen anderen europäischen Richtlinien und Verordnungen genießen; die oben genannten sozialpolitischen Bestimmungen gehörten nicht zu diesen Ausnahmen.

Den Mitgliedstaaten verbot der Entwurf eine Reihe von Regulierungen der Tätigkeit von Dienstleistern und stellte eine Reihe von weiteren Regulierungen unter Überprüfungs- und Rechtfertigungszwang.

Das Herkunftslandprinzip Nach dem Vorschlag der Kommission sollte ein Dienstleistungserbringer – von einigen in der Richtlinie u. a. in Art. 2 und 17 abschließend definierten Ausnahmen abgesehen – außerdem grundsätzlich nur noch den Gesetzen des Landes unterliegen, in dem er niedergelassen ist („Herkunftslandprinzip“ – Art. 16 Richtlinienentwurf). Dieser Grundsatz stellt eine Analogie zum Prinzip des Cassis-de-Dijon-Urteils im Bereich des freien Warenverkehrs dar, nachdem ein Produkt, das in einem EU-Mitgliedstaat legal hergestellt und/oder in Verkehr gebracht wird, auch in allen anderen Mitgliedstaaten verkauft werden darf.

Insbesondere an diesem Grundsatz entzündete sich der Protest gegen den Richtlinienentwurf.

In Art. 16 der späteren Richtlinie wird das Herkunftslandprinzip zwar nicht mehr ausdrücklich erwähnt, wohl aber wird das Prinzip der Dienstleistungsfreiheit (das aber ja bereits Gegenstand der Bestimmungen über den Europäischen Binnenmarkt im EG-Vertrag ist) bekräftigt und Diskriminierung sowie unsachliche Beschränkungen von Dienstleistungserbringern aus anderen EU-Mitgliedstaaten verboten. Insofern gilt nach wie vor das Herkunftslandprinzip – abgesehen von wichtigen, allerdings bereits im ursprünglichen Entwurf vorgesehenen, Ausnahmebereichen wie der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Gesundheit, dem Umweltschutz und der Bestimmungen über Beschäftigungsbedingungen (Art. 16 (3) der Richtlinie).

Erste Diskussions- und Protestphase Der Entwurf war in den Jahren 2004 und 2005 der Gegenstand einer allgemeinen und teilweise sehr kontrovers geführten öffentlichen Debatte mit vielen Mitwirkenden. Nach allgemeiner Einschätzung trug er wesentlich dazu bei, dass der Entwurf einer Europäischen Verfassung bei den Volksabstimmungen in Frankreich und den Niederlanden abgelehnt wurde.

Analyse des parlamentarischen Kompromisses (1. Lesung)

Begleitet von großen europaweiten Demonstrationen der Richtlinienkritiker beschloss die Mehrheit von EVP und SPE im EU-Parlament schließlich am 16. Februar 2006 ein in letzter Minute zwischen diesen beiden Fraktionen zustande gekommenes Kompromisspaket mit insgesamt 213 Abänderungen des Kommissionsentwurfs. Unter anderem wurden Gesundheit, Verkehr, Sicherheitsdienste, das Arbeits-, Arbeitskampf-, Gewerkschafts- und Sozialrecht sowie Arbeits- und Gesundheitsschutz, Zeitarbeitsagenturen und einige Teilbereiche der öffentlichen Dienste vollständig von der Richtlinie ausgenommen. Die gleichfalls umstrittenen Artikel 24 und 25 der Richtlinie wurden vom Parlament gestrichen; diese beiden Artikel hätten effektive Kontrollen des Arbeitslandes gegenüber Entsendefirmen nach Einschätzung vieler Kritiker praktisch unmöglich gemacht.

In einer Reihe von weiteren Änderungen wurde die ursprüngliche Absicht der Kommission, der Richtlinie mit wenigen Ausnahmen absoluten Vorrang vor allen anderen europäischen Regelungen zu verschaffen, durch das Parlament teilweise in das Gegenteil verkehrt und insbesondere dem Internationalen Privatrecht (Rom-I- und Rom-II-Abkommen) und der Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern Vorrang vor der Richtlinie eingeräumt.

Das Parlament griff mit seiner Neuformulierung des Art. 16 nicht die wesentlich umfangreichere und nicht abschließende Liste der „zwingenden Gründe des Allgemeininteresses“ auf, aus denen heraus der Europäische Gerichtshof die Anwendung des Bestimmungslandsrechts im Einzelfall jeweils für gerechtfertigt hielt. Zwar findet sich diese nicht abschließende Liste als Begriffsdefinition in Artikel 4 Ziffer 7a der Parlamentsfassung wieder, auf diese Definition wird jedoch in Artikel 16 nicht zurückgegriffen.

Dass das Herkunftslandprinzip trotz der Entfernung des Begriffs erhalten blieb, wird von den führenden Verhandlern der EVP bestätigt. Der Verhandlungsführer der EVP, also der Verhandlungsgegner von Evelyne Gebhardt beim Aushandeln der vom Parlament angenommenen Änderungsanträge, der britische Konservative Malcolm Harbour, erklärte nach der Abstimmung im EU-Parlament wörtlich: Ebenso erklärte der österreichische ÖVP-Abgeordnete Karas, der gleichfalls an den Verhandlungen beteiligt war, dass: