Artikel 21 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland

Artikel 21 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (GG) enthält mehrere Grundaussagen zum Recht der politischen Parteien in Deutschland. Die Norm ist im zweiten Abschnitt des Grundgesetzes normiert, der die strukturellen Grundlagen von Bund und Ländern regelt.

Bei einer Partei handelt es sich um eine privatrechtliche Vereinigung von Bürgern mit hinreichender Organisation, deren Ziel es ist, das politische Geschehen auf Bundes- oder Landesebene langfristig zu beeinflussen. Jeder natürlichen Person steht es gemäß Absatz 1 Satz 2 GG frei, eine solche Vereinigung frei von hoheitlichen Beeinträchtigungen zu gründen. Art. 21 GG bestimmt weiterhin, welche strukturellen Anforderungen eine Partei erfüllen muss, welche Rechte und Pflichten sie hat und unter welchen Voraussetzungen sie verboten oder von staatlicher Parteifinanzierung ausgeschlossen werden kann.

Art. 21 GG bildet die Grundlage des Gesetzes über die politischen Parteien (PartG), welches das Recht der Parteien näher ausgestaltet und hierbei insbesondere die Vorgaben des Art. 21 GG konkretisiert.

Normierung Art. 21 GG lautet seit seiner letzten Veränderung vom 20. Juni 2017 wie folgt:

Art. 21 GG gibt politischen Parteien Verfassungsstatus und erkennt sie als bedeutende Bestandteile des demokratischen Geschehens an.: 7,5%-Sperrklausel.: Wahlkampfkostenpauschale. Hiernach besitzen Parteien die Funktion, an der politischen Willensbildung des Volks mitzuwirken.Jörn Ipsen: Art. 21, Rn. 5. In: Die Norm konkretisiert die strukturellen Anforderungen an politische Parteien und bestimmt, in welcher Weise Parteien sanktioniert werden dürfen, die verfassungsfeindliche Ziele verfolgen. Die Regeln betreffen nur Parteien, nicht politische Vereine oder ähnliche Organisationen. Sie sind jedoch von der politischen Willensbildung im Sinne des gesamten Prozesses, der etwa zu Gesetzesänderungen führen, ausdrücklich nicht ausgeschlossen.

Gemäß Art. 21 Absatz 5 GG besitzt der Bund die umfassende ausschließliche Gesetzgebungskompetenz zur Regelung des Parteienrechts. Aufgrund der besonderen Funktion der Parteien innerhalb der Demokratie ist der Gesetzgeber sogar verpflichtet, einen entsprechenden Rechtsrahmen zu schaffen.: Parteibeteil[ig]ung an Rundfunkunternehmen. Die Länder besitzen die Kompetenz zum Erlass von Regelungen mit Parteienbezug, soweit diese einen hinreichenden Sachbezug zu einer Landeskompetenz aufweisen. Dies trifft beispielsweise auf die rundfunkrechtlichen Bestimmungen zur Stellung von Parteien im Rundfunk zu, die sich auf die Landeskompetenz des Rundfunkrechts stützen.: Parteibeteil[ig]ung an Rundfunkunternehmen.

Art. 21 GG steht in einem engen systematischen Zusammenhang zum durch Absatz 1 und 2 GG geschützten Demokratieprinzip. Daher werden Elemente des Art. 21 GG auch durch das Demokratieprinzip und damit durch die Ewigkeitsgarantie des Absatz 3 GG geschützt. Hierdurch sind sie einer Änderung des Grundgesetzes unzugänglich. Dies trifft beispielsweise auf das Recht zu, eine Partei frei von staatlichen Beeinträchtigungen zu gründen.Winfried Kluth: Art. 21, Rn. 11. In: Christian Volker Epping, Christian Hillgruber (Hrsg.): Beck’scher Online-Kommentar GG. 34. Edition. 2017.Michael Morlok: Art. 21, Rn. 19. In:

Die Funktionen des Art. 21 GG und deren Verhältnis zu anderen Verfassungsbestimmungen sind in der Rechtswissenschaft bislang nicht abschließend geklärt, da diese Norm zahlreiche unterschiedliche Regelungen umfasst: Teilweise enthält sie staatsorganisationsrechtliche Prinzipien, teilweise subjektiv-öffentliche Rechte des Bürgers und der Partei, teilweise auch Ausgestaltungsaufträge an den Gesetzgeber. Die fehlende Klärung der Stellung des Art. 21 GG wirkt sich in zahlreichen Streitigkeiten über die Auslegung des Art. 21 GG aus. Diese wird beeinflusst durch die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) sowie durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR), der zahlreiche Entscheidungen zur Rechtmäßigkeit von Parteiverboten gefällt hat.Winfried Kluth: Art. 21, Rn. 12–16. In: Christian Volker Epping, Christian Hillgruber (Hrsg.): Beck’scher Online-Kommentar GG. 34. Edition. 2017. Bei der EMRK handelt es sich um Völkerrecht, das zwar gemäß GG lediglich den Rang eines der Verfassung untergeordneten Bundesgesetzes besitzt, aufgrund der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes allerdings auch Einfluss auf die Anwendung von Verfassungsrecht besitzt.

Entstehungsgeschichte Bei Art. 21 GG handelt es sich um eine Neuentwicklung des Parlamentarischen Rats, der zwischen 1948 und 1949 das Grundgesetz ausarbeitete: Die Weimarer Reichsverfassung (WRV) von 1919 berücksichtigte Parteien lediglich in WRV, der bestimmte, dass Beamten nicht einer Partei, sondern der Gesamtheit dienten.Jörn Ipsen: Art. 21, Rn. 1. In: Die Entwicklung des Art. 21 GG wurde maßgeblich durch Carl Spiecker, einem Politiker der Zentrumspartei und der CDU, vorangetrieben.Winfried Kluth: Art. 21, Rn. 5. In: Christian Volker Epping, Christian Hillgruber (Hrsg.): Beck’scher Online-Kommentar GG. 34. Edition. 2017.

Die Norm trat am 24. Mai 1949 in Kraft. Ihr damaliger Wortlaut lautete:

Erstmals geändert wurde Art. 21 GG mit Wirkung zum 1. Januar 1984. Im Zuge dessen ergänzte der Gesetzgeber Art. 21 Absatz 1 GG um die Pflicht, Rechenschaft nicht nur über die Herkunft ihrer finanziellen Mittel zu geben, sondern auch über deren Verwendung. Hierdurch sollte die Transparenz der Parteien im Umgang mit Geldmitteln erhöht werden.Winfried Kluth: Art. 21, Rn. 6. In: Christian Volker Epping, Christian Hillgruber (Hrsg.): Beck’scher Online-Kommentar GG. 34. Edition. 2017.

Eine weitere Änderung des Art. 21 GG erfolgte mit Wirkung zum 20. Juli 2017. Hierbei schuf der Gesetzgeber in Art. 21 Absatz 3 GG die Möglichkeit, solchen Parteien die staatliche Finanzierung zu verwehren, die gegenüber der demokratischen Grundordnung feindlich eingestellt sind.

Rechtsstellung der Partei

Parteibegriff

Art. 21 GG bezieht sich auf politischen Parteien. Hierbei handelt es sich gemäß Absatz 1 Satz 1 PartG um eine Vereinigung von Bürgern, die auf Bundes- oder Landesebene auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen will. Bei dieser einfachgesetzlichen Definition handelt es sich um eine gemäß Art. 21 Absatz 5 GG zulässige Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Parteienbegriffs, weshalb das rangniedrige Parteiengesetz den Inhalt des Verfassungsbegriffs Partei bestimmt.: Drei-Länder-Quorum.

Damit eine politische Vereinigung den Status einer Partei erlangt, muss sie in einer Weise organisiert sein, durch die sie dieses Ziel ernsthaft verfolgen kann. Dies erfordert, dass die Vereinigung über grundlegende Organisationsstrukturen verfügt, die ihr ermöglichen, an der öffentlichen Meinungsbildung teilzunehmen. Oft besitzen Parteien die Rechtsform des nicht rechtsfähigen Vereins gemäß des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB)

Weiterhin muss die Vereinigung auf Langfristigkeit angelegt sein. Dies trifft zu, wenn sie ihre Tätigkeit nicht auf Einzelfälle ausrichtet. In engem Zusammenhang mit dem Merkmal der Langfristigkeit steht die Vorgabe, dass die Vereinigung den Einzug in ein Parlament anstreben muss. Aufgrund dieser Vorgabe handelt es sich bei Vereinigungen, die lediglich auf kommunaler Ebene tätig werden wollen, nicht um Parteien.: Spenden an kommunale Wählergruppen. Nimmt eine Partei für sechs Jahre weder an einer Bundestags- noch an einer Landtagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen teil, verliert sie gemäß § 2 Absatz 2 Satz 1 PartG ihre Rechtsstellung als Partei.

Aufgaben und Organisation Gemäß Art. 21 Absatz 1 Satz 1 GG besitzt eine Partei die Aufgabe, an der politischen Willensbildung des Volks mitzuwirken. Dies geschieht zum einen dadurch, dass sie Thesen formuliert und zur öffentlichen Diskussion stellt. Dies geschieht insbesondere durch das Aufstellen eines Parteiprogramms, in dem eine Partei darstellen soll, in welcher Weise sie auf das Gemeinwohl hinwirken will. Zum anderen beeinflusst sie die Entscheidung über die Besetzung politischer Ämter, wodurch sie den Willen des Volks umsetzen kann. Damit nimmt die Partei eine Mittlerrolle zwischen Bürger und Staat ein.: Parteibeteil[ig]ung an Rundfunkunternehmen.Winfried Kluth: Art. 21, Rn. 1. In: Christian Volker Epping, Christian Hillgruber (Hrsg.): Beck’scher Online-Kommentar GG. 34. Edition. 2017.

Gemäß Art. 21 Absatz 1 Satz 3 GG muss die innere Organisation einer Partei demokratischen Grundsätzen entsprechen. Diese Anforderung beruht darauf, dass es sich bei einer Partei um einen Zusammenschluss handelt, der das Handeln von Staatsorganen, die der freiheitlichen demokratischen Grundordnung verpflichtet sind, unmittelbar beeinflusst.Bodo Pieroth: Art. 21, Rn. 23. In: Sie hat zur Folge, dass sich eine Partei entsprechend den Leitgedanken des Demokratieprinzips strukturieren muss.Christian von Coelln: Art. 21, Rn. 18. In: Hieraus folgt die Anforderung, dass die Willensbildung innerhalb einer Partei von deren Basis ausgeht, etwa durch die regelmäßige Wahl der Parteiführung: SRP-Verbot. und durch die Gliederung einer Partei in Gebietsverbände.: Wahlkreiseinteilung Krefeld. Welche organisatorischen Anforderungen das Gesetz an eine Partei stellt, wird durch – PartG näher bestimmt. Verstößt die Organisation einer Partei gegen einen demokratischen Grundsatz, etwa durch entsprechende Gestaltung ihrer Satzung, ist die betroffene Norm gemäß BGB nichtig.Jörn Ipsen: Art. 21, Rn. 88. In: Philip Kunig: Art. 21, Rn. 56. In: Rudolf Streinz: Art. 21, Rn. 173. In:

Art. 21 Absatz 1 Satz 4 GG verpflichtet Parteien zur Herstellung von Transparenz über die Herkunft und Verwendung ihrer finanziellen Mittel. Hierdurch soll zugunsten des Wählers die Einflussnahme Dritter auf eine Partei offengelegt werden.: Parteispenden-Urteil. Auf welche Weise eine Partei Transparenz herstellen muss, bestimmt sich im Detail gemäß – PartG. Gemäß § 23 Absatz 1 Satz 1 PartG muss eine Partei beispielsweise für jedes Jahr einen Rechenschaftsbericht erstellen. In diesem muss sie gemäß Absatz 3 PartG bei Spenden und Beiträgen über 10.000 Euro den Namen des Zuwenders verzeichnen.

Gewährleistungen Gründungs- und Betätigungsfreiheit Art. 21 Absatz 1 Satz 2 GG gewährleistet das Recht jedes Bürgers, Parteien frei von staatlicher Einflussnahme oder Kontrolle zu gründen. Das Recht auf freie Gründung umfasst die selbstbestimmte Organisation der Partei, die eigenverantwortliche Ausarbeitung eines Programms sowie die Entscheidung über Aufnahme und Ausschluss von Mitgliedern. Letztgenannter Aspekt wird durch PartG konkretisiert.

Nach vorherrschender Auffassung in der Rechtswissenschaft handelt es sich bei der Gründungs- und Betätigungsfreiheit um ein Grundrecht, das dem Einzelnen und der Partei zusteht.Jörn Ipsen: Art. 21, Rn. 29. In: Zwar steht Art. 21 GG außerhalb des Abschnitts über die Grundrechte, allerdings handelt es sich bei der Norm um eine spezielle Ausprägung des Grundrechts der Vereinigungsfreiheit ( GG).: Verfassungsfeindliche Äußerungen.

Art. 21 Absatz 1 Satz 2 GG schützt weiterhin die freie Betätigung einer Partei.: Drei-Länder-Quorum. Dies umfasst die beispielsweise die Freiheit, frei von staatlichen Beeinträchtigungen um Wähler zu werben und eigenverantwortlich über ihre Finanzmittel zu verfügen.Jörn Ipsen: Art. 21, Rn. 32. In:

Chancengleichheit Weiterhin garantiert Art. 21 Absatz 1 die Chancengleichheit im politischen Wettbewerb.: Sperrklausel Kommunalwahlen. Hiernach müssen alle Parteien insbesondere im Wahlkampf die gleiche Chance darauf haben, durch den Bürger wahrgenommen zu werden. Von großer praktischer Bedeutung ist dieses Recht im Wahlkampf. In diesem Kontext wird der Schutz der Chancengleichheit zusätzlich durch den allgemeinen Gleichheitssatz des Absatz 1 GG und die Wahlgrundsätze des Absatz 1 Satz 1 GG verstärkt.: Bundestagsauflösung II.