Der Bürgerhaushalt (früher auch: partizipativer Haushalt oder Beteiligungshaushalt), je nach Ausgestaltung auch Bürgerbudget genannt, ist eine Ende der 1980er Jahre entwickelte Form von Bürgerbeteiligung am Haushalt einer Gebietskörperschaft oder Organisation. Die Teilnehmenden haben dabei die Möglichkeit, sich zur Frage der Verwendung mindestens eines Teils der verfügbaren finanziellen Mittel einzubringen. Dies kann von bloßen Vorschlägen bis hin zur verbindlichen Entscheidung reichen, wobei die konkrete Ausgestaltung sehr stark von den rechtlichen Rahmenbedingungen abhängt. Die Erwartung an Bürgerhaushalte ist, dass die Beteiligung der Öffentlichkeit an den Haushalten unter anderem zu mehr Transparenz, einer besseren Steuerung öffentlicher Mittel, weniger Korruption und einer stärkeren Identifizierung mit dem politischen Gemeinwesen führt.
Der erste Bürgerhaushalt (Orçamento participativo) wurde 1989 in Porto Alegre (Brasilien) durchgeführt. In der Folge breitete sich das Modell zunächst in Brasilien und, maßgeblich getrieben durch das Weltsozialforum 2001 in Porto Alegre, weltweit aus. Im deutschsprachigen Raum wirkte der Prozess Lokale Agenda 21 vielerorts als Motor für die Verbreitung von Bürgerhaushalten in Kommunen.
Grundlagen Ziele Mit dem Bürgerhaushalt (engl. Participatory Budgeting) versuchen Städte zumeist mehrere Ziele zu erreichen, darunter: direkte Demokratie ermöglichen mit Delegierten, die denen, die sie entsenden, verantwortlich sind, stärkere Beteiligung der Bevölkerung an kommunalen Entscheidungsprozessen (Partizipatorische Demokratie, Bürgerbeteiligung) Entmachtung potenziell korrupter Politiker, Mittelverschwendung reduzieren, Politik für ärmere, weniger gut vertretene Bürger durchsetzbar machen, Entscheidungen auf die Ebene der Betroffenen verlagern. Hierbei ist zu beachten, dass die Ziele und Argumente, die für einen Bürgerhaushalt sprechen, je nach konkretem Einzelfall höchst unterschiedlich sein können. Bürgerhaushalte in Deutschland sehen anstelle eines Delegiertensystems beispielsweise die direkte Beteiligung der Bürger vor.
Definition Reicht es aus, wenn ein Verfahren als Bürgerhaushalt bezeichnet wird? Oder handelt es sich nur um einen Bürgerhaushalt, wenn wie in Porto Alegre über Investitionen diskutiert wird und Prioritäten benannt werden? Eine Betrachtung der Praxis zeigt, dass unter der Bezeichnung „Bürgerhaushalt“ recht unterschiedliche Verfahren zu finden sind (schriftliche Befragungen, Verteilung von Haushaltsbroschüren, Abhalten von Informationsveranstaltungen, Bereitstellung von Quartiersfonds etc.), die wenig miteinander gemeinsam haben. Um eine minimale Vergleichbarkeit zu gewährleisten, wurden vom Forschungsprojekt „Europäische Bürgerhaushalte“ für die hiesigen Bürgerhaushalte fünf Kriterien erarbeitet, die in der wissenschaftlichen Literatur aufgegriffen und auch von immer mehr Kommunen als Grundlage herangezogen werden. Demnach wird ein Bürgerhaushalt wie folgt definiert:
„Im Bürgerhaushalt nehmen Bürger ohne politisches Mandat an der Erstellung und/oder Umsetzung öffentlicher Finanzen teil. Fünf weitere Kriterien müssen in Europa zu dieser Definition hinzugefügt werden, um den Bürgerhaushalt von anderen Beteiligungsverfahren zu unterscheiden:
Im Zentrum des Verfahrens stehen finanzielle Aspekte, genauer gesagt die Diskussion um begrenzte Ressourcen. Die Beteiligung findet auf der Ebene der Gesamtstadt oder einem Bezirk mit eigenen politisch-administrativen Kompetenzen statt (die Quartiersebene allein reicht nicht). Es handelt sich um einen in der Dauer angelegten Prozess (eine Veranstaltung, oder ein Referendum über Finanzfragen sind kein Bürgerhaushalt). Die Beratung/Entscheidung der Bürger beruht auf einem Diskussionsprozess (Deliberation) im Rahmen besonderer Treffen/Foren (die Öffnung bestehender Verfahren der repräsentativen Demokratie gegenüber „normalen“ Bürgern ist kein Bürgerhaushalt) Die Organisatoren müssen über die Ergebnisse der Diskussion Rechenschaft ablegen.
Legt man diese Kriterien zugrunde, konnte im Jahr 2005 von über 55 Bürgerhaushalten in Europa und zehn in Deutschland gesprochen werden. In einem im Januar 2016 veröffentlichten Dokument des Europäischen Parlaments wird die Zahl von über 1.300 Bürgerhaushalten in Europa genannt.
Ausbreitung der Idee Das auf der UNO-Habitat-II-Konferenz prämierte Modell („Hauptstadt der Demokratie“) stößt in ganz Brasilien (über 70 Kommunen wie Belo Horizonte, Belém oder Recife), in Europa (Saint-Denis (Seine-Saint-Denis), Barcelona), Nordamerika (Toronto, New York City, Chicago) und selbst in Neuseeland in Christchurch auf reges Interesse.
In Deutschland haben im Rahmen des Netzwerks Kommunen der Zukunft 1998 die Städte Monheim am Rhein und Blumberg ein bürgerorientiertes Haushaltsaufstellungsverfahren vor Ratsbeschluss ausprobiert, mit positiven Ergebnissen. Von November 2000 bis Mai 2004 führten die Bertelsmann-Stiftung und das Innenministerium Nordrhein-Westfalen ein gemeinsames Projekt hierzu durch. Erlangen, Hamm, Castrop-Rauxel, Vlotho, Emsdetten, Hilden, Monheim arbeiten inzwischen mit Elementen des Verfahrens, wie es in Porto Alegre erprobt wurde. In Deutschland diskutieren insbesondere die Grünen und Die Linke den Beteiligungshaushalt sowie andere Formen der direkten Demokratie in ihren kommunalpolitischen Papieren. In Pforzheim war 2004 eine überparteiliche Liste mit dem Thema Bürgerhaushalt bei den Kommunalwahlen erfolgreich. Die Liste Bürgerbeteiligungshaushalt (LBBH) erhielt bei 4,3 % ein Mandat. Im Berliner Bezirk Lichtenberg (260 Tsd. EW.) startete im Jahr 2005 der erste Bürgerhaushalt in einer deutschen Großstadt. Auch die Großstädte Hamburg und Freiburg im Breisgau führten Bürgerhaushalte durch. In Potsdam wird der Bürgerhaushalt seit 2006 mit Bürgern beraten und teilweise formuliert. Ursprünglich nur der Teil Verwaltungshaushalt, inzwischen aber auf Forderung der Bürger auch der Teil „Vermögenshaushalt“. Städte wie Unterschleißheim bei München oder Köln stellen für den Bürgerhaushalt jüngst ein eigenes Budget in Höhe von 100.000 EUR für die Stadt beziehungsweise im Fall Köln je Stadtbezirk zur Verfügung, welches der Realisierung der von den Bürgern eingereichten Ideen zur Stadtentwicklung dient.
Beteiligungzahlen Während die Einführung von Bürgerhaushalten in Deutschland anfänglich von einer gewissen Euphorie in Presse, Politik und Verwaltung geprägt war und mit ihr ein Anstieg der durchgeführten Verfahren einherging, zeigt sich in den letzten Jahren ein Rückgang. Hatten 2011 noch 37 Kommunen allein in Nordrhein-Westfalen einen Bürgerhaushalt, sank ihre Zahl bis 2016 auf 16. Grund für die Entscheidung zur Einstellung des Verfahrens sind in NRW und andernorts nicht selten die Anzahl der Teilnehmer, die aus Sicht der Städte als zu gering wahrgenommen werden.
Entgegen der weitläufigen Auffassung, dass die ausbleibende Resonanz aus der Bevölkerung lediglich auf das mangelnde Interesse der Bürger zurückzuführen ist, konnten Zepic et al. (2017) im Rahmen einer Forschungsarbeit eine Vielzahl weiterer Beteiligungsbarrieren identifizieren. Die Begrenzung des Verfahrenszeitraums, die eine Teilnahme auf den Zeitraum von oftmals nur wenigen Wochen im Jahr limitiert, mangelnder Sachverstand der Bürger in Haushaltsfragen, unzureichende Kompetenzen im Umgang mit digitalen Medien, Datenschutzbedenken, fehlende Anonymität oder komplizierte Registrierungsvorgänge bei Online-Beteiligungsverfahren oder geringes Vertrauen in die Umsetzung der Vorschläge sind hier nur einige Beispiele der insgesamt 26 aufgezeigten Barrieren.
Verfahren Das Verfahren von Porto Alegre Am Beispiel von Porto Alegre wird erläutert, wie ein Beteiligungshaushalt funktionieren kann.
Das Verfahren wird durch die Bürger bestimmt Ausgangspunkt war die Entscheidung, die Bürger dort zu beteiligen, wo sie leben, im Stadtteil. Die Bürger sollten die Akteure im Verfahren bleiben, daher wurde dem Verfahren eine Autonomie gegenüber Politik und Verwaltung gesichert. Das Verfahren wird seit 1989 kontinuierlich von den Bürgern mit Unterstützung der Verwaltung weiterentwickelt.
Der Zyklus des Beteiligungshaushalts (OP = Orçamento Participativo)
Der Zyklus des OP-Verfahrens beginnt im März eines Jahres, dauert zehn Monate und wird jedes Jahr wiederholt. Die erste Ebene des Verfahrens sind 21 Basisversammlungen:
In den 16 Bezirken der Stadt Porto Alegre werden Bürgerversammlungen einberufen, zu denen durchschnittlich mehrere Hundert Bürger erscheinen. Seit 1993 sind die Teilnehmerzahlen an den offiziellen Treffen immer zwischen 10 und 20 Tausend. Die Sitzungen beginnen zunächst mit einem Rechenschaftsbericht der gewählten OP-Räte und des Bürgermeisters oder seines Vertreters. Auf diesen Versammlungen stellt die Stadtverwaltung ihre bisherige Arbeit vor, ein Vertreter der Kämmerei informiert über die finanziellen Möglichkeiten der Kommune, stellt das Programm der Stadtverwaltung vor und legt die Spielregeln der Stadtverwaltung offen. Diese Spielregeln betreffen z. B. Baustandards oder Verantwortlichkeiten und sind mit den OP-Gremien abgestimmt.
Seit 1994 werden zudem fünf thematische Foren angeboten, in denen auf gesamtstädtischer Ebene die Themen Transport und Verkehr, Gesundheit und Soziales, Wirtschaftliche Entwicklung und kommunale Steuerpolitik, Erziehung, Kultur und Freizeit, sowie Kommunalorganisation und Stadtentwicklung diskutiert werden. In den thematischen Foren arbeiten zahlreiche Fachleute mit, hier sind also insbesondere die gut ausgebildeten Mittelschichten vertreten.
Die Bezirks- und thematischen Versammlungen entsenden Delegierte in ihre Delegiertenversammlungen, die die zweite Ebene des Verfahrens bilden. Diese Delegierten sind meist Vertreter von Bürgerorganisationen wie Bewohnervereinen, Frauenorganisationen, Umweltschutzgruppen, Klein- und Mittelbetrieben, Landwirten, Straßenhändlern, Lehrern, Sportvereinen, Behindertenverbänden, Gewerkschaften, aber auch einige Einzelpersonen.
Die Delegierten beraten im März bis Mai die Anträge aus der Bevölkerung und harmonisieren diese mit der Haushaltsplanung der Stadtverwaltung. Sie entscheiden über die Priorisierung der Vorhaben. Die öffentlichen Delegiertenversammlungen tagen dann ohne die Stadtverwaltung über zwei Monate wöchentlich, meist abends. Offizielle Treffen mit der Stadtverwaltung finden dann wieder im Juni/Juli statt.
Die dritte Ebene des Verfahrens stellt der OP-Rat dar, der von der/n Delegiertenversammlung/en gewählt wird. Er koordiniert die Arbeit der Delegierten in den Stadtteilen und den thematischen Foren auf städtischer Ebene und arbeitet dabei eng mit der Kämmerei und dem Stadtplanungsamt zusammen (Juli/August). Den hohen organisatorischen Koordinations- und Kommunikationsaufwand unterstützen 20–30 in Moderation ausgebildete Mitarbeiter des Bürgeramts, sie müssen z. B. Räume organisieren, Experten beschaffen.
Im September wird der so aufgestellte Haushalt vom OP-Beirat dem Oberbürgermeister übergeben. Seine Behörde koordiniert dann die Abstimmung der strittigen Fragen. Im Oktober wird dem Stadtrat der Haushaltsentwurf überstellt, der im November darüber beschließt. Wegen der hohen Öffentlichkeit wurden vom Stadtrat lediglich geringe Änderungen am so zustande gekommenen Investitionshaushaltsentwurf vorgenommen.
Im weiteren Verlauf werden die Maßnahmen wie Wasserver- oder Abwasserentsorgung, Asphaltierung von Straßen, Beleuchtung durchgeführt.
Schließlich kontrollieren die Bürger in den Folgejahren, ob die beschlossenen Maßnahmen auch umgesetzt worden sind, auch indem sie z. B. Baumaßnahmen in ihren Wohnvierteln selbst abnehmen.
Erfahrungen