Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Berlin

Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in Berlin sind Teil der direkten Demokratie des Bundeslandes. Mit ihnen können Bürger in den Berliner Bezirken politische Sachfragen unmittelbar in die Bezirksverordnetenversammlung (BVV) einbringen und direkt abstimmen. Mit einem Einwohnerantrag kann ein Anliegen zur zwingenden Beratung und Behandlung eingebracht werden. In der Einheitsgemeinde Berlin entsprechen die Bezirke den Kommunen in anderen Bundesländern.

Gesetzliche Bedingungen Die direkte Demokratie in den Berliner Bezirken ist in den des Bezirksverwaltungsgesetzes geregelt. Die gültigen Durchführungsbestimmungen sind darüber hinaus in mehreren Landesverordnungen (Abstimmungsordnung, Landeswahlordnung und Verordnung zur Geltung des Landeswahlrechts bei Bürgerentscheiden) geregelt. Die für die direkte Demokratie in den Bezirken zuletzt relevante Änderung des Bezirksverwaltungsgesetzes wurde am 17. Februar 2011 vom Abgeordnetenhaus beschlossen.

Instrumente der direkten Demokratie auf Bezirksebene mini|hochkant=1.8|Aufbau der zweistufigen direkten Demokratie auf Bezirksebene in Berlin

Auf der bezirklichen Ebene stehen den Bürgern drei Instrumente zur Verfügung, mit denen sie unmittelbar auf die Verwaltung Einfluss nehmen können:

Einwohnerantrag Bürgerbegehren Bürgerentscheid

Wie in allen deutschen Bundesländern bauen Bürgerbegehren und Bürgerentscheid im Rahmen eines zweistufigen Verfahrens aufeinander auf. Der Handlungsspielraum dieser Instrumente in Berlin orientiert sich dabei an den Entscheidungskompetenzen der Bezirksverordnetenversammlung (BVV). Der Einwohnerantrag stellt dagegen weit niedrigere Verfahrensanforderungen und kann als eine Art Volksinitiative auf bezirklicher Ebene gesehen werden.

Einwohnerantrag Mit einem Einwohnerantrag kann ein bestimmtes Anliegen der jeweiligen BVV zur Behandlung vorgelegt werden. Für einen erfolgreichen Einwohnerantrag muss dieser von mindestens 1000 Einwohnern eines Bezirks (bis Februar 2011 von einem Prozent der Einwohner) unterschrieben werden. Unterschriftsberechtigt sind dabei alle Einwohner des Bezirks, die das 16. Lebensjahr vollendet haben. Eine besondere Frist für die Sammlung der notwendigen Zahl an Unterschriften besteht nicht.

Vor Beginn der Unterschriftensammlung muss das Anliegen vom Bezirksamt geprüft werden, ob es den formalen Kriterien entspricht. Nach der Einreichung der Unterschriften werden diese von den Bürgerämtern mit den Meldelisten abgeglichen.

Liegt nach erfolgter Prüfung die notwendige Zahl an Unterschriften vor, muss die BVV in einer Frist von maximal zwei Monaten den Einwohnerantrag behandeln und abstimmen. Die Kontaktpersonen des Einwohnerantrages haben hierbei ein Recht auf Anhörung. Nach erfolgter Behandlung in der BVV ist das Verfahren abgeschlossen.

Bürgerbegehren Mit einem Bürgerbegehren kann ein Anliegen, das im Verantwortungsbereich des Bezirks liegt, zu einem Bürgerentscheid gebracht werden. Für ein erfolgreiches Bürgerbegehren müssen drei Prozent der bei der Bezirksverordnetenwahl festgestellten Wahlberechtigten dieses innerhalb von sechs Monaten unterschreiben.§ 45 des Bezirksverwaltungsgesetzes Unterschriftsberechtigt sind alle Einwohner, die das 16. Lebensjahr vollendet haben, die Staatsbürgerschaft eines EU-Mitgliedsstaates besitzen und ihren Erstwohnsitz seit mindestens drei Monaten vor Unterschriftsleistung im Bezirk haben.

Vor dem Start eines Bürgerbegehrens muss dieses zunächst beim zuständigen Bezirksamt beantragt und dort innerhalb eines Monats auf seine formale und materielle Zulässigkeit geprüft werden. Nach Übergabe der Unterschriften werden diese mit den Meldelisten abgeglichen und das Bezirksamt muss innerhalb eines Monats über das Zustandekommen des Bürgerbegehrens entscheiden. Fällt die Entscheidung hierüber negativ aus, können die Initiatoren hiergegen klagen.

Ein erfolgreiches Bürgerbegehren muss nicht zwingend in der BVV behandelt werden, allerdings entfaltet es eine Sperrwirkung, indem es den Organen des Bezirks untersagt ist, eine dem Anliegen des Bürgerbegehrens entgegenstehende Entscheidung zu treffen oder mit deren Vollzug zu beginnen.§ 45 Abs. 5 des Bezirksverwaltungsgesetzes

Ein Bürgerentscheid kann dadurch abgewendet werden, dass die BVV das Bürgerbegehren innerhalb von zwei Monaten in einer von den Vertrauensleuten gebilligten Form oder unverändert übernimmt.§ 46 Abs. 1 Satz 1 des Bezirksverwaltungsgesetzes

Bürgerentscheid Ein Bürgerentscheid muss durchgeführt werden, wenn zuvor ein Bürgerbegehren im Bezirk erfolgreich abgeschlossen wurde, oder wenn die Bezirksverordnetenversammlung dies mit 2/3 seiner Stimmen beschließt (sogenanntes „Ratsbegehren“). Geht der Bürgerentscheid auf ein erfolgreiches Bürgerbegehren zurück, so muss er spätestens vier Monate nach dem Feststellen des Zustandekommens des Bürgerbegehrens durchgeführt werden. Abstimmungsberechtigt sind alle zur Bezirksverordnetenversammlung Wahlberechtigten, also alle Einwohner ab 16 Jahren mit der Staatsbürgerschaft eines EU-Mitgliedsstaates und Erstwohnsitz im Bezirk seit mindestens drei Monaten.§§ 46–47 des Bezirksverwaltungsgesetzes

Ein Begehren ist im Bürgerentscheid angenommen, wenn eine Mehrheit der Abstimmenden dafür stimmt und diese mindestens zehn Prozent der Abstimmungsberechtigten Bürger ausmachen (sogenanntes „Zustimmungsquorum“). Erhält ein Begehren im Bürgerentscheid zwar eine Mehrheit der Ja-Stimmen erreicht aber nicht die vom Quorum vorgegebene Mindestzustimmung, so gilt es als nicht angenommen. In diesem Fall wird auch von einem sogenannten unechten Scheitern gesprochen. Bis Februar 2011 galt in Berlin als letztem deutschen Bundesland beim Bürgerentscheid ein Beteiligungsquorum von 15 %.

Die Bezirksverordnetenversammlung kann den Abstimmenden im Bürgerentscheid einen Alternativvorschlag vorlegen. Beide Vorlagen werden gleichzeitig (im selben Bürgerentscheid) abgestimmt, wobei zusätzlich noch eine Stichfrage gestellt wird. In dieser können die Bürger angeben, welche der beiden Vorlagen sie im Fall, dass beide im Entscheid angenommen werden, bevorzugen. Erhalten beide Vorschläge einer Mehrheit von Ja-Stimmen, ist derjenige Vorschlag angenommen, der mehr Stimmen in der Stichfrage erhalten hat.

Ein Bürgerentscheid hat die gleiche Rechtswirkung wie eine Entscheidung der Bezirksverordnetenversammlung, das heißt, erstens kann der Entscheid bei erstmaliger Beschlussfassung durch das Bezirksamt abgelehnt werden und zweitens besteht bei den meisten Anliegen die Möglichkeit, dass die Landesebene die Frage an sich zieht und sie damit der Zuständigkeit des Bezirks entzieht.

Generelles zu den Instrumenten Gegenstand, Zulässigkeit und Verbindlichkeit Einwohneranträge und Bürgerbegehren können zu allen Fragen gestartet werden, zu denen auch die BVV nach den §§ 12 und 13 des Bezirksverwaltungsgesetzes Beschlüsse fassen kann. Jegliche Einwohneranträge und Bürgerbegehren die gegen das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland oder die Verfassung des Landes Berlin verstoßen sind nicht zulässig. Im Gegensatz zu anderen Bundesländern (z. B. dem Saarland) können Bürgerbegehren nicht alleine deswegen unzulässig sein, weil sie finanzielle Auswirkungen haben.

Für die rechtliche Prüfung von Bürgerbegehren und Einwohneranträgen ist das jeweilige Bezirksamt zuständig. Zunächst erfolgt eine unverbindliche und im Wesentlichen formale Prüfung bei Anmeldung des Verfahrens. Erklärt das Bezirksamt das Verfahren für nicht zulässig, kann die Initiative gegen diese Entscheidung vor dem Landesverfassungsgerichts Klage einreichen.

Bürgerbegehren sind in Berlin zwar im Grundsatz bindend, haben zu Fragen des Bezirkshaushalts, der Verwendung von Sondermitteln sowie baurechtlichen Fragen allerdings nur eine empfehlende oder ersuchende – also unverbindliche – Wirkung. Aufgrund der Situation als Einheitsgemeinde ist es eine Besonderheit in Berlin, dass das Bezirksamt in vielen Fällen die Umsetzung einer Entscheidung der BVV ablehnen kann. Erst wenn diese einen Beschluss sachgleich ein zweites Mal fasst, ist das Bezirksamt zu dessen Umsetzung verpflichtet. Da Bürgerentscheide den Beschlüssen der BVV gleichgestellt werden, sind diese in der weit überwiegenden Zahl unverbindlich. Einige Bürgerentscheide könnten Verbindlichkeit erlangen, wenn sachgleich ein zweites erfolgreiches Bürgerbegehren – vergleichbar mit einem zweiten Beschluss der BVV – initiiert würde. Aufgrund der Verfahrenshürden ist dieser Fall in der Praxis aber noch nicht aufgetreten.

Verfahrensformalien Für Bürgerbegehren müssen in Berlin drei Vertrauenspersonen benannt werden, bei Einwohneranträgen sind es „bis zu drei“, wobei hier die Bezeichnung „Kontaktperson“ verwendet wird. Die Vertrauens- oder Kontaktpersonen fungieren sowohl für das Bezirksamt als auch die Bürger als Ansprechpartner und sind berechtigt, verbindliche Erklärungen im Rahmen des direktdemokratischen Verfahrens abzugeben.

Zu jedem Bürgerbegehren muss eine Schätzung vorgelegt werden, welche Kosten durch eine Umsetzung des Anliegens mutmaßlich entstehen. Neben der Kostenschätzung der Initiative fertigt auch das Bezirksamt eine solche an.

Auf den Unterschriftslisten müssen die Trägerin des Verfahrens (die Initiative) sowie die Vertrauenspersonen namentlich genannt sein. Die Kostenschätzungen von Initiative und Bezirksamt müssen abgedruckt sowie die wesentlichen Anliegen des Verfahrens aufgeführt werden. In Berlin dürfen mehrere Personen auf einer Unterschriftsliste ihre Unterstützung bekunden. Die Unterschreibenden müssen in lesbarer Form ihren vollen Namen, die Adresse ihres Erstwohnsitzes, ihr Geburtsdatum sowie eine eigenhändige Unterschrift eintragen. Die Angaben müssen (mit Ausnahme der eigenhändigen Unterschrift) nicht zwingend vollständig, aber geeignet sein, den Unterschreibenden eindeutig zu identifizieren. Im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben gestaltet die Initiative die Unterschriftslisten in eigener Verantwortung, diese müssen aber vor Beginn der Sammlung vom Bezirkswahlamt auf Zulässigkeit geprüft werden. Aus Gründen des Datenschutzes sind die Bezirksämter nach Beendigung eines Verfahrens verpflichtet, alle dort eingereichten Unterschriftslisten zu vernichten.

Bürgerbegehren und Einwohneranträge können in Berlin sowohl auf den Bürgerämtern als auch in sogenannter „Freier Sammlung“ auf der Straße durch Eintragung in Unterschriftslisten unterzeichnet werden. Eine Briefeintragung oder Online-Unterzeichnung ist hingegen nicht möglich. Gesammelt werden darf grundsätzlich überall im öffentlichen Raum – eine besondere Anmeldung von Unterschriftssammlungen ist nicht nötig.

Spendentransparenz In Berlin muss seit einer am 1. Juli 2010 beschlossenen Änderung des Abstimmungsgesetzes die Trägerin einer Volksinitiative bzw. eines Volksbegehrens erhaltene Spenden ab einer Gesamthöhe von 5.000 Euro zusammen mit dem Namen des Spenders offenlegen. (PDF) Abstimmungsgesetz Damit soll sichergestellt werden, dass Bürger erkennen können, ob und welche finanzstarken Interessen eine Initiative unterstützen. Diese Regelung wurde erst 2010 in Berlin eingeführt, nachdem bei den beiden ersten Volksbegehren zum Flughafen Tempelhof als auch bei ProReli massive finanzielle Unterstützung aus interessierten Kreisen ruchbar wurden, ohne dass der Öffentlichkeit genauere Informationen über die einzelnen Spender oder die Höhe der Zuwendungen vorlagen. Zuvor galt in Berlin eine Offenlegungspflicht für Einzelspenden erst ab 50.000 Euro.

Verfahrenskosten