Als Agrarsubvention wird eine Subvention zugunsten der Landwirtschaft bezeichnet. Agrarsubventionen umfassen eine große Bandbreite von Politikinstrumenten im Agrar- und Ernährungssektor. Agrarsubventionen werden teilweise mit Marktversagen gerechtfertigt, zum anderen sollen sie gezielt den Interessen von bestimmten Landwirtschaftssektoren, Unternehmen oder Verbrauchern dienen. Agrarsubventionen können als staatliche Eingriffe verstanden werden, welche Einkommen verbessern oder die Ausgabenseite reduzieren. Zu nennen sind die Förderung des landwirtschaftlichen Inputs, Einkommenstransfers an landwirtschaftliche Flächenbesitzer, monetäre Kompensation in Katastrophenfällen, Investitionsunterstützungen, garantierte Abnahmepreise, spezifische Sektorenstützungen (z. B. Mutterschafprämie) oder die staatliche Verbilligung von Nahrungsmitteln für Verbraucher.Peterson, S. 98.
Landwirte werden in Industrieländern deutlich stärker unterstützt als in Entwicklungsländern. Die Agrarsubventionen der OECD-Staaten haben dabei vielfältige Auswirkungen auf Märkte im In- und Ausland. Zu den wichtigsten gehört die Bevorteilung inländischer Produzenten gegenüber potenziellen Importeuren, Belastungen der Staatskasse (durch direkte Beihilfen) sowie ausländischer Produzenten (durch Druck auf die Weltmarktpreise). In den letzten Jahrzehnten wurden die Agrarsubventionen unter dem Eindruck dieser Marktverzerrungen und im Rahmen der Welthandelsrunden reduziert oder an spezifische Leistungen im Umweltschutz gekoppelt. In vielen Ländern bleiben sie dennoch auf hohem Niveau. Reformen gelten als politisch schwer durchsetzbar. In Europa wird der überwiegende Anteil der Agrarsubventionen über die Gemeinsame Agrarpolitik der EU geregelt.
Eine im September 2021 veröffentlichte Studie der FAO (Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen), UNEP (Umweltprogramm der Vereinten Nationen) und UNDP (Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen) kam unter anderem zu folgenden Ergebnissen: 87 Prozent der Agrarsubventionen sind wettbewerbsverzerrend und schaden der Umwelt oder kleinen Unternehmen. 470 Milliarden US-Dollar der insgesamt jährlich fließenden 540 Milliarden US-Dollar müssten anders eingesetzt werden, um nachhaltig (→ nachhaltige Landwirtschaft) und fair zu sein. die derzeitigen Agrarsubventionen würden meist über Zölle oder Fördergelder verteilt, die an die Herstellung und den Anbau bestimmter Produkte geknüpft seien. Dies sei ineffizient, verfälsche die Preise, schade der Gesundheit, zerstöre die Umwelt und führe zu Chancenungleichheit (bäuerliche Kleinbetriebe werden benachteiligt, große Agrarkonzerne bevorzugt). Die Landwirtschaft sei einer der Hauptverursacher der globalen Erwärmung – und leidet unter deren Folgen. Die Klimaziele des Pariser Abkommens (2015) seien mit dem derzeitigen Subventionierungs-System nicht zu erreichen. Laut der Studie sollten wohlhabende Staaten ihre Subventionen für ihre Fleisch- und Milchindustrie reformieren und arme Staaten ihre Subventionen für Pestizide, für Dünger und für den Anbau von Monokulturen. Agrarsubventionen in Industrieländern Allgemeines und Überblick + Producer Support Estimate in der OECD (absolut und in Relation zum landwirtschaftlichen Einkommen), 1986–2009 Land PSE (Mio. €), 1986 PSE (%), 1986 PSE (Mio. €), 2009 PSE (%), 2009 Australien 1.548 13,0 667 2,7 Kanada 6.241 38,1 5.610 20,2 Island 162 75,6 83 47,8 Japan 46.946 65,1 33.465 47,8 Korea 9.237 62,9 12.609 51,7 Mexiko 560 3,6 4.190 12,5 Neuseeland 803 19,6 25 0,4 Norwegen 2.443 69,1 2.671 66,3 Schweiz 4.485 74,5 4.469 62,9 Türkei 3.245 17,4 16.269 36,9 Vereinigte Staaten 38.743 24,0 22.025 9,8 EU-27 86.613 38,6 86.980 23,5 OECD-Gesamt 226.286 37,5 181.765 22,4 2009 wurden Landwirte in den OECD-Staaten mit über 180 Mrd. € oder 0,93 % des OECD-BIP unterstützt (PSE). Im Durchschnitt erhielten Landwirte 22 % ihres Einkommens über die Subventionspolitik. Dieser Anteil ist in den letzten Jahrzehnten deutlich reduziert worden; 1986 betrug er 37 %.
Ziele und Instrumente mini|Exportsubventionen und Importbeschränkungen führen zu höheren Binnenmarktpreisen, was Landwirten nützt und Konsumenten schadet (Getreideverladung in Seattle, 2004). Die Ziele von Agrarsubventionen lassen sich einteilen in Ökonomische Effizienz und Umverteilung.
Landwirtschaftliche Produktion ist aufgrund des Wetters gekennzeichnet durch Unvorhersehbarkeit und Instabilität. Beispielsweise kann günstiges Wetter die Agrarpreise durch gute Ernten senken und damit Produzenten Einkommensverluste bringen. Landwirte könnten sich gegen derartige Risiken versichern, doch in Versicherungsmärkten kann es zu Marktversagen kommen (Adverse Selektion und Moral Hazard). Staatliche Subventionierung von Ernteversicherungen können daher die Effizienz steigern.Peterson, S. 100.
Neben Effizienz sollen Agrarsubventionen auch Umverteilung bewirken, um bedürftigen Menschen ein Auskommen zu sichern. Viele OECD-Staaten begannen mit der Agrarsubventionierung, als die landwirtschaftlichen Einkommen unter den nichtlandwirtschaftlichen lagen. Ein weiterer Beweggrund für die Umverteilungspolitik ist ein starker politischer Einfluss von Landwirten.Peterson, S. 101–2.
Die Steigerung landwirtschaftlicher Einkommen war stets ein wichtiges Ziel der Agrarpolitik und ist laut Anderson et al. (2006) mit der Zeit weiter in den Vordergrund gerückt. Dieses Ziel kann über verschiedene Wege erreicht werden: Regierungen können die Preise von Agrarprodukten erhöhen und die von Inputs senken, auch können sie direkte Transfers veranlassen und Dienstleistungen bereitstellen.Peterson, S. 102.
Eine wichtige Funktion bei der Beeinflussung von Agrarpreisen üben Handelsbarrieren aus. Ohne Handelsbarrieren entspricht der Inlandspreis dem Weltmarktpreis (mit Transportkosten). Wenn ein Land ein Nettoimporteur eines Agrarerzeugnisses ist, kann ein Einfuhrzoll den Inlandspreis über den Weltmarktpreis heben. Dieser Zoll hebt den Preis von importierten Gütermengen, was den inländischen Produzenten der Güter zusätzliches Einkommen verschafft. Wenn ein Land ein Nettoexporteur eines Agrarerzeugnisses ist, kann eine Exportsubvention den inländischen Produzenten zusätzliches Einkommen verschaffen. Die Kosten derartiger Maßnahmen tragen teilweise oder ganz inländische Verbraucher über höhere Preise.Peterson, S. 102–3.
Eine weitere Form von Agrarsubventionen zur Anhebung der landwirtschaftlichen Einkommen sind Einkommenstransfers aus der Staatskasse. Eine wichtige Unterscheidung hierbei ist zwischen Transfers, die an Produktionsmengen gekoppelt sind, und solchen, die davon entkoppelt sind. Das in den Vereinigten Staaten eingesetzte Instrument der Loan deficiency payments etwa vergibt einen an die vermarktete Menge gekoppelten Einkommenstransfer, wenn der Vermarktungspreis unter einem bestimmten Niveau liegt. In der EU sind seit 2005 Direktzahlungen von den Produktionsmengen entkoppelt, was im Rahmen des Agreement on Agriculture eine Reduktion von Handelsverzerrungen repräsentiert.Peterson, S. 103–4.
Regierungen können Landwirte mit weiteren Maßnahmen unterstützen, die aus Steuermitteln finanziert werden. In den USA werden beispielsweise die Wohnräume von Landarbeitern oder die Vermarktung von Agrarprodukten im Ausland subventioniert. Die öffentliche Agrarforschung kann die Entwicklung neuer Agrartechnologien befördern, welche die Produktionskosten senken. Da die landwirtschaftlichen Produktions- und Vermarktungsketten in der Regel durch funktionierenden Wettbewerb geprägt sind, werden solche Kostensenkungen schließlich über niedrigere Verbraucherpreise an die Konsumenten weitergereicht.George W. Norton, Jeffrey Alwang, William A. Masters, Economics of Agricultural Development: World Food Systems and Resource Use (Routledge Textbooks in Environmental and Agricultural Econom) [Kindle Edition] 9. September 2014, S. 225–8. Die öffentliche Agrarforschung wird zudem auch mit Marktversagen begründet: Da Agrarforschung häufig ein öffentliches Gut darstellt (eine Innovation kann von denen kopiert oder übernommen werden, die nicht zu ihrer Entstehung beigetragen haben), liegen die privaten Forschungsinvestitionen unter dem sozialen Optimum. Die meisten Untersuchungen deuten auf soziale Renditen der Agrarforschung in Höhe von 25 bis über 100 % hin.Peterson, S. 104–5.
Umfang + OECD-Agrarsubventionen in den subventionsstärksten Regionen (2007) OECD USA EU Japan Restliche OECD TSE, Mrd. US$ 365,1 100,8 153,4 45,3 69,7 % von TSE der OECD 100,0 27,6 42,0 12,4 18,8 PSE, Mrd. US$ 258,2 32,7 134,3 35,2 59,8 % von TSE des Landes 70,7 32,4 87,5 77,7 85,8 GSSE, Mrd. US$ 77,6 41,9 16,2 10,1 10,0 % von TSE des Landes 21,3 41,6 10,6 22,3 14,2 CSE, Mrd. US$ 29,2 26,2 2,9 0,0 0,1 % von TSE des Landes 8,0 26,0 1,9 – 0,2 % TSE von Steuerzahlern 61,9 87,1 68,6 28,0 - % TSE von Konsumenten 38,1 12,9 31,4 72,0 - Zahl der lw. Betriebe (Mio., 2005) – 2,1 10,0 2,6 - TSE je Betrieb – 20.333 13.386 18.231 -
Die jährliche Publikation Producer and Consumer Support Estimates der OECD bietet die umfassendste Datenbasis für Agrarsubventionen. Neben Agrarsubventionen in den OECD-Staaten tauchen darin auch Agrarsubventionen in Brasilien, der Volksrepublik China, Russland, Südafrika und der Ukraine auf.
Neben Einkommensunterstützung für Landwirte (Producer support estimate, PSE) werden darin Transfers an Verbraucher aufgeführt (Consumer support estimate, CSE). Zudem weist die OECD Zahlen zu sonstiger Unterstützung des Agrarsektors aus, wie Agrarforschung oder Agrarmarketing (General services support estimate, GSSE). Der Total support estimate (TSE) gibt die gesamte Unterstützung für Landwirte an und wird unterteilt in Transfers von Steuerzahlern und Transfers von Verbrauchern, abzüglich der sich aus den Politikmaßnahmen ergebenden Staatseinnahmen.Peterson, S. 99–101.
Der PSE bildet den wichtigsten Anteil am TSE; 2007 betrug er im OECD-Durchschnitt 71 %. Die Marktpreisstützung durch Handelsbarrieren machte im selben Jahr etwa die Hälfte des PSE und 35 % des TSE aus. Sie wird auf Basis des Unterschieds zwischen dem Inlands- und Weltmarktpreis einzelner Güter berechnet. Importzölle verschaffen inländischen Produzenten eine Subvention in Höhe der im Inland produzierten und vermarkteten Gütermenge multipliziert mit diesem Preisunterschied. Diese Subvention wird von den Verbrauchern bezahlt und taucht daher als negativer Betrag im CSE auf. Die Konsumenten zahlen den höheren Preis auch für importierte Güter, dieser Betrag geht in die Staatskasse. Exportsubventionen sorgen ebenfalls für einen höheren inländischen Preis. Die im Inland produzierte und vermarktete Gütermenge multipliziert mit dem Preisunterschied ist ebenso eine Subvention von Verbrauchern an Produzenten. Die exportierte Gütermenge multipliziert mit dem Preisunterschied ist eine Subvention von Steuerzahlern an Produzenten.Peterson, S. 105–6.
Die andere Hälfte (im OECD-Durchschnitt) des PSE machen verschiedene staatliche Direktzahlungen an Produzenten aus. Dieser Anteil ist in der Vergangenheit stark gestiegen, was in erster Linie an der Reduktion von Handelsbarrieren in der EU liegt.Peterson, S. 110.
Der CSE betrug 2007 −116 Mrd. US$. Die Zahl ist negativ, da die Konsumenten durch Handelsbarrieren höhere Preise bezahlen. Die Subventionslast ist deutlich niedriger als 1986 (−151 Mrd.). In dem CSE positiv verbucht sind Subventionen von Steuerzahlern an Konsumenten, die 2007 knapp 30 Mrd. US$ betrugen.