Volksgesetzgebung in Berlin

Die Volksgesetzgebung in Berlin umfasst diejenigen direktdemokratischen Verfahren, mit denen sich das Stimmvolk unmittelbar in den Gesetzgebungsprozess im Land Berlin beteiligt ist. Sie ist mit dem Gesetzgebungsverfahren der repräsentativen Demokratie, also durch das Abgeordnetenhaus von Berlin als dem gewähltem Landesparlament, verwoben.

Die Berliner Volksgesetzgebung verläuft über drei getrennte Wege: Der Volksinitiative, mittels der das Stimmvolk eine Vorlage zur Behandlung in das Abgeordnetenhaus einbringt, einem dreistufigen Gesetzgebungsverfahren aus Antrag auf ein Volksbegehren, Volksbegehren und Volksentscheid, durch die das Stimmvolk unmittelbar über Gesetze und andere Vorlagen entscheidet, sowie der Volksabstimmung, einem obligatorischen Referendum, bei der dem Stimmvolk bestimmte Verfassungsänderungen zwingend zur Entscheidung vorgelegt werden müssen.

Für die Volksinitiative, den Antrag auf ein Volksbegehren und das Volksbegehren selbst, ist die Sammlung einer ausreichenden Zahl von Unterstützungsbekundungen stimmberechtigter Bürgerinnen und Bürger binnen einer gewissen Frist erforderlich. Das Abgeordnetenhaus kann solche Vorlagen beraten und gegebenenfalls übernehmen, ist dazu aber nicht verpflichtet. Gelangen die Initiatoren eine direktdemokratischen Verfahrens und Abgeordnetenhaus beziehungsweise Senat zu einem Kompromiss, kann ein Volksgesetzgebungsverfahren vorzeitig beendet werden.

Bei der Gründung des Landes Berlin im Jahr 1950 war zunächst als einziges direktdemokratisches Element ein Volksbegehren zur vorzeitigen Auflösung des Landesparlaments vorgesehen, das im engeren Sinne nicht zur Volksgesetzgebung gezählt werden kann. Erst mit der Verabschiedung der Gesamtberliner Verfassung im Oktober 1995, wurde die Volksgesetzgebung in Grundzügen eingeführt. Ihre heutige Ausprägung erhielt sie schließlich durch eine Verfassungsreform im Jahr 2006.

Eine in Berlin wiederholt diskutierte, aber bislang in der Verfassung nicht vorgesehene Form der Volksgesetzgebung ist das Referendum, bei dem das Parlament dem Stimmvolk einen Beschluss zur verbindlichen Entscheidung vorlegt. Nicht zur Volksgesetzgebung werden Einwohnerantrag, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in den Berliner Bezirken gerechnet, da diese keine Gesetzgebungskompetenz haben.

Geschichte Gründung des Landes Berlin (1950–1995) Bis zur Auflösung des Freistaat Preußens im Jahr 1947 war Groß-Berlin eine selbstständige Gemeinde ohne eigene Gesetzgebungskompetenz. Aufgrund des sich entwickelnden Gegensatzes zwischen den Besatzungsmächten in der Nachkriegszeit blieb der staatsrechliche Status Berlins zunächst ungeklärt. Im Zuge der sich entwickelnden Deutschen Teilung wurde 1950 das Land Berlin, das faktisch nur aus West-Berlin bestand, gegründet. Die bisherige Groß-Berliner Gemeindevertretung, die Stadtverordnetenversammlung von Berlin, wurde durch das Abgeordnetenhaus von Berlin als ordentlichem Landesparlament mit Gesetzgebungskompetenz abgelöst.

Die Verfassung von 1950 sah zunächst die Möglichkeit der Volksgesetzgebung durch Volksbegehren vor, wobei diese jedoch nie zur Anwendung kam. Durch eine Verfassungsänderung im Jahr 1974 wurden Volksbegehren auf die vorzeitige Auflösung des Abgeordnetenhauses beschränkt. Bis 1995, wurden zwei Volksbegehren zur vorzeitigen Parlamentsauflösung gestartet, die jedoch beide nicht zu einem Volksentscheid führten.

Wiedervereinigung und neue Verfassung (1995–2006) Im Rahmen der Deutschen Wiedervereinigung 1990 schlossen sich auch Ost- und West-Berlin zu einem Land zusammen. Im Zuge dessen wurde die Berliner Verfassung 1995 umfassend überarbeitet. Nicht zuletzt aufgrund der Erfahrung mit der Wende und friedlichen Revolution in der DDR fand die Volksgesetzgebung erneuten Eingang in die Verfassung, so wie auch in allen anderen ostdeutschen Landesverfassungen. Die Annahme der Verfassung erfolgte diesmal durch ein Referendum.

Allerdings galt die Gesamtberliner Verfassung zunächst nur als Übergangslösung, da für das Jahr 1996 ein Zusammenschluss der Länder Berlin und Brandenburg angestrebt wurde. Dieser kam jedoch aufgrund der überwiegenden Ablehnung in Brandenburg nicht zustande, die Berliner Verfassung bestand daher fort.

Die Verfassung von 1995 sah in den Grundzügen bereits alle auch heute noch bekannten Instrumente der Volksgesetzgebung vor. Zu den Berliner Besonderheiten zählt dabei einerseits die Ausgestaltung der Volksinitiative als eigenständiges Verfahren neben der dreistufigen Volksgesetzgebung und zum anderen ein obligatorisches Referendum, das eng auf die Änderungen der Artikel 62 und 63 begrenzt ist, also jene beiden Verfassungsartikel, in denen die Volksgesetzgebung niedergelegt ist. Allerdings waren die Unterschriftenhürden noch deutlich höher ausgestaltet, was die Anwendung der Volksgesetzgebung erheblich erschwerte. Weiterhin war die Volksgesetzgebung auf einfache Gesetze beschränkt, sodass weder Verfassungsänderungen noch sonstige Gegenstände der politischen Willensbildung aufgegriffen werden durften.

Mit der Volksinitiative gegen den Transrapid von 1998 wurde das erste Mal in der Landesgeschichte von diesem Instrument Gebrauch gemacht. Der im gleichen Jahr gestellte Antrag auf ein Volksbegehren gegen die Rechtschreibreform war das erste dreistufige Volksgesetzgebungsverfahren im Land Berlin, wenngleich es im Jahr darauf beim Volksbegehren an der hohen Unterschriftenhürde scheitern sollte. Der Antrag auf ein Volksbegehren „Mehr Demokratie in Berlin“, ebenfalls 1998 gestartet, war der erste, der vom Senat und dann dem Verfassungsgerichtshof für unzulässig erklärt wurde. Der Antrag auf ein Volksbegehren für verlängerte Öffnungszeiten der Außengastronomie war zwar letztlich durch Übernahme durch das Abgeordnetenhaus inhaltlich erfolgreich, aber dies auch nur aufgrund des hohen öffentlichen Drucks durch Wirtschaftsverbände, die das Volksgesetzgebungsverfahren als Teil ihres politischen Lobbyings nutzten.

Der Berliner Bankenskandal im Jahr 2001 erschütterte die Berliner Politik grundlegend und führte zur Ablösung des seit 1981 CDU-geführten Senats. Innerhalb weniger Jahre, bis 2004, wurden gleich vier Volksbegehren auf vorzeitige Auflösung des Abgeordnetenhauses unternommen, die jedoch alle versandeten oder an der Unterschriftenhürde scheiterten. Gleiches gilt für zwei Volksbegehren, die sich gegen Kürzungen bei Kindertagesstätten und in den Schulen aufgrund der öffentlichen Verschuldung infolge des Bankenskandals wandten.

Verbesserung der Volksgesetzgebung (2006–2015) Die in den ersten zehn Jahren nach Beschluss der Gesamtberliner Verfassung gesammelten Erfahrungen mit der Volksgesetzgebung waren ernüchternd. Mit Ausnahme des Volksbegehrens gegen die Rechtschreibreform, waren alle Verfahren bereits in der ersten Stufe an den hohen Unterschriftenhürden gescheitert. Bis zum Volksentscheid schaffte es kein einziges. Zugleich stieg der politische Druck, auch in den Berliner Bezirken direktdemokratische Instrumente zu ermöglichen, die es dort bislang noch nicht gab. Die Erfahrungen aus Hamburg, wo zwischen 1998 und 2001 die direkte Demokratie mehrfach ausdgebaut worden war, zeigten, dass viele der vorgetragenen Befürchtungen sich als gegenstandslos erwiesen. Zuletzt war, war das öffentliche Vertrauen in das Funktionieren des Parlamentarismus nach dem Bankenskandal angeschlagen, sodass sich die Stimmen plebiszitären Ergänzungen der Berliner Demokratie mehrten.

Die von Klaus Wowereit geführte rot-rote Koalition verständigte sich daher auf eine entsprechende Reform der direkten Demokratie in Berlin. Einerseits wurden Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in den Bezirken eingeführt, zum anderen wurden die Hürden für die Volksgesetzgebung deutlich gesenkt. So sollten fortan für eine Volksinitiative nur noch 20.000 Unterschriften erforderlich sein, statt bislang 90.000, ebenso beim Antrag auf ein Volksbegehren. Für das Volksbegehren wurde die Hürde von zehn von Hundert auf sieben von Hundert abgesenkt, sowie die Sammelfrist von zwei auf vier Monate verlängert. Weiterhin war es nun zulässig. Neben Gesetzentwürfen auch sonstige Angelegenheiten der politischen Willensbildung zum Gegenstand eines Volksbegehrens zu machen. Eine weitere wichtige Änderung war die Einführung der freien Sammlung, also der Erlaubnis, Unterstützungsbekundungen mit entsprechenden Listen auf der Straße sammeln zu dürfen. Bis dahin kannte Berlin ausschließlich die Amtseintragung.

Die Änderungen wurden den Stimmberechtigten zusammen mit der Wahl zum Abgeordnetenhaus am 17. September 2006 in einem obligatorischen Referendum vorgelegt und mit sehr großer Mehrheit (84 % „Ja“-Stimmen) bestätigt. Berlin erhielt dadurch eine der zu diesem Zeitpunkt fortschrittlichsten direktdemokratischen Regelungen in Deutschland. Noch im gleichen Jahr begann das Volksbegehren für die Offenhaltung des Flughafens Tempelhof, das im Jahr 2008 zum ersten Volksentscheid aufgrund eines Volksbegehrens im Land Berlin führte.

Die neuen Möglichkeiten wurden von der Berliner Zivilgesellschaft intensiv genutzt und allein 2007 wurden sechs Verfahren der Volksgesetzgebung gestartet. Wenngleich einige davon versandeten, gelangten mit dem Volksbegehren „Pro Reli“ und dem zur Offenlegung der Privatisierungsverträge der Berliner Wasserbetriebe gleich zwei weitere bis zum Volksentscheid. Die Zahl der Verfahren nahm zwar in den Folgejahren ein wenig ab, dennoch wurden seit der Reform in fast jedem Jahr zwei bis vier Volksgesetzgeungsverfahren gestartet. Bis in die Mitte der 2010er Jahre entwickelte sich eine lebendige Praxis. Besondere auch bundesweite Aufmerksamkeit erhielt dabei das Volksbegehren zum Erhalt des Tempelhofer Feldes im Jahr 2014, das im Volksentscheid angenommen wurde. Das so beschlossene ThF-Gesetz sieht ein weitgehendes Verbot der Bebauung oder auch nur ihrer Planung für das Tempelhofer Feld vor.

Einschränkungen der Volksgesetzgebung (seit 2015) Beginnend mit dem rot-schwarzen Senat erlebte die Berliner Volksgesetzgebung erneute Einschränkungen. So wurde die Änderung des im Volksentscheid beschlossenen ThF-Gesetzes, um den Bau einer Flüchtlingsunterkunft auf dem Gelände zu ermöglichen, vielfach als Missachtung einer direktdemokratischen Entscheidung gesehen. Im Jahr 2016 änderte das Abgeordnetenhaus dann mit den Stimmen von SPD und CDU das Abstimmungsgesetz. So wurden die Regelungen für die Anerkennung von Unterstützungsunterschriften verschärft und zugleich dem Senat mehr Spielraum bei der Verwendung von öffentlichen Geldern für die Finanzierung von Gegenkampagnen eingeräumt. Die seit vielen Jahren geforderte Kostenerstattung für die Initiatoren von erfolgreichen Volksbegehren sowie die ebenfalls geforderte Möglichkeit der digitalen Unterstützung von Volksbegehren wurde hingegen nicht übernommen.

Die Senatsverwaltung für Inneres und Sport änderte ab 2016 unter Senator Andreas Geisel ihre Praxis im Umgang mit Verfahren der Volksgesetzgebung. Das Land Berlin kennt weder gesetzlich vorgeschriebenen Fristen für die Zulässigkeitsprüfung von Volksbegehren noch einen Anspruch auf Zusammenlegung von Abstimmungen und Wahlen. Gerade letzteres ist aufgrund des hohen Abstimmungsquorums in Berlin – 20 % der Stimmberechtigten müssen mit „Ja“ stimmen, sonst ist ein Volksentscheid ungültig und das Volksbegehren damit faktisch abgelehnt – ist es für die Chance auf Annahme eines Volksbegehrens entscheidend, dass der Volksentscheid mit einer Wahl zusammengelegt wird.