Klimafinanzierung

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Mit dem Begriff Klimafinanzierung wird im engeren Sinne, gemäß der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen, die finanzielle Unterstützung von Maßnahmen zur Vermeidung bzw. Reduzierung von Treibhausgas-Emissionen („Mitigation“, Klimaschutz) und von Maßnahmen zur Anpassung an die Folgen der globalen Erwärmung („Adaptation“, Anpassung an die globale Erwärmung) bezeichnet. Oft werden darunter Finanzmittel gefasst, die Industrieländer den ärmeren Entwicklungsländern zur Verfügung stellen. Im weiteren Sinne umfasst der Begriff aber auch sämtliche Finanzflüsse für den Klimaschutz oder die Anpassung an die klimatischen Veränderungen, d. h. auch private Investitionen oder öffentliche Mittel unabhängig von Ursprung und Ort des Einsatzes der Mittel. Neuerdings wird der Begriff auch erweitert um finanzielle Mittel zur Bewältigung bzw. Ausgleich von unvermeidlichen Schäden und Verlusten infolge des Klimawandels. Klimafinanzierung in diesem Sinn betrifft die drei Säulen des Handelns im Pariser Abkommens, Minderung, Anpassung und Verluste und Schäden. Die Klimafinanzierung ist eines der wichtigsten Themen der Klimapolitik.

Der Bedarf ist groß: die Entwicklungsländer sind mit den Folgen des Klimawandels wie einem Meeresspiegelanstieg, Niederschlagsveränderungen und dem häufigeren Auftreten von Extremwetterereignissen konfrontiert. Um katastrophale Schäden zu vermeiden, müssen sich diese Länder an die klimatischen Veränderungen anpassen. Die Kosten dafür werden nach einer Schätzung des Umweltprogramms der Vereinten Nationen bis 2030 auf jährlich 140–300 Mrd. US-Dollar, bis 2050 auf jährlich 280–500 Mrd. US-Dollar anwachsen – und dies unter der Annahme, dass die globale Erwärmung auf maximal 2°C begrenzt werden kann.

Zu diesen Kosten soll die Klimafinanzierung beitragen. Ihren Ursprung hat die Klimafinanzierung in Artikel 4.3 und 4.4. der UN-Klimarahmenkonvention, die die Industriestaaten völkerrechtlich zur finanziellen Unterstützung verpflichtet. Der auf der UN-Klimakonferenz in Paris 2015 (COP 21) vereinbarte Weltklimavertrag bekräftigt (in seinem Artikel 9) diese Verpflichtung. Die Klimafinanzierung soll dazu beitragen, die Ziele des Pariser Klimaschutzabkommens zu erreichen, darunter das Ziel, die globale Erwärmung auf deutlich unter 2 °C bzw. auf maximal 1,5 °C über dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen und dafür auch die weltweiten Finanzsströme für eine kohlenstoffarme und klimawandelresiliente Entwicklung umzuschichten. Dafür sind in den nächsten Jahrzehnten hohe Investitionen in den Entwicklungs- und Industrieländern notwendig. Viele der ärmeren Länder haben jedoch begrenzte Möglichkeiten, Klimaschutz, Anpassung und die Bewältigung unvermeidlicher Schäden aus eigener Kraft zu finanzieren, weshalb hier die finanzielle Unterstützung der Industrieländer benötigt wird. Eine besondere Verantwortung der Industrieländer hierzu lässt sich aus ihrem im Weltmaßstab hohen Wohlstandsniveau und dem Verursacherprinzip ableiten, haben die Industrieländer doch bisher einen Großteil der globalen Erwärmung verursacht. In der Klimarahmenkonvention ist dies im Prinzip der „gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortlichkeiten und jeweiligen Leistungsfähigkeiten“ verankert.

Bereits auf der weitgehend gescheiterten UN-Klimakonferenz in Kopenhagen 2009 versprachen die Industrieländer, die Klimafinanzierung bis 2020 auf 100 Mrd. US-Dollar pro Jahr anzuheben und dafür Mittel aus öffentlichen Quellen bereitzustellen, aber auch private Investitionen zu mobilisieren. Im Jahr 2019 wurde laut OECD Klimafinanzierung in Höhe von 79,6 Mrd. US-Dollar bereitgestellt.OECD (2019): Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries in 2013-17 Nach Einschätzung des OECD-Generalsekretärs Mathias Cormann wird das 100 Mrd.-Ziel bis 2020 nicht erreicht werden. Die Berechnungsmethoden der OECD wurden 2015 kritisiert, weil sie es den Industrieländern erlauben würden, die geleistete Unterstützung in besserem Licht darzustellen, als möglicherweise berechtigt ist.

Die öffentliche Klimafinanzierung wird in der Regel über die existierenden Kanäle der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit geleistet. Außerdem bestehen eine Reihe von multilateralen Klimafonds (darunter der Grüne Klimafonds oder die Globale Umweltfaziliztät), die sich aus Beiträgen der Industrieländer finanzieren. Auch die multilateralen Entwicklungsbanken finanzieren Klima-Programme in den ärmeren Ländern. Außerdem gibt es eine Reihe von Initiativen, Fazilitäten und Fonds, mit denen die Industrieländer private Investitionen in den ärmeren Ländern zu mobilisieren versuchen. Nach den Regeln des Pariser Abkommens wird regelmäßig über geleistete Unterstützung berichtet.

Politische Meilensteine der Klimafinanzierung unter der Klimarahmenkonvention Fragen zur internationalen Finanzierung des Klimaschutzes als Teil der Klimarahmenkonvention (UNFCCC) wurden seit den 1990er Jahren diskutiert. Später kam die Finanzierung der Anpassung an den Klimawandel hinzu. 2009 auf der UN-Klimakonferenz in Kopenhagen wurden konkrete Zusagen für die Finanzierung gemacht. Über die Jahre sind eine Reihe von multilateralen Klimafonds entstanden, das Pariser Abkommen setzt die Unterstützungsverpflichtung der Industrieländer fort.

Anlass Jahr Meilenstein Verabschiedung der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCCC) 1992 (1994 in Kraft) Formulierung der völkerrechtlich verbindlichen Verpflichtung der im Annex II gelisteten Industrieländer zur Unterstützung der Entwicklungsländer bei Klimaschutz und Anpassung an den Klimawandel mit „neuen und zusätzlichen“ Mitteln. Gründung der Globalen Umweltfazilität (GEF) 1994 Multilaterale Fazilität zur finanziellen Unterstützung der Entwicklungsländer bei der Umsetzung der aus der Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung hervorgegangenen Rio-Konventionen, d. h. die UNFCCC, die UNCBD und die UNCCD. Kyoto-Protokoll 1997 (2005 in Kraft) Einigung auf eine Abgabe auf Projekte des Clean Development Mechanism als innovative Quelle zur Finanzierung von Anpassungsmaßnahmen.UN-Weltklimakonferenz in Bonn (COP6.5)2001 (COP6.5)In einer gemeinsamen Erklärung setzen sich Europäische Union und ihre Mitgliedsländer zusammen mit Kanada, Island, Neuseeland, Norwegen und der Schweiz das Ziel, die finanzielle Unterstützung bis 2005 auf 410 Millionen US-Dollar pro Jahr anzuheben.Marrakesch-Akkord 2001 (COP7) Einrichtung des Special Climate Change FundÜbersichtsseite der UNFCCC zum Special Climate Change Fund des Least Developed Countries FundÜbersichtsseite der UNFCCC zum Least Developed Countries Fund und des Adaptation Fund. Bali Action Plan 2007 Schaffung eines Verhandlungsmandats für ein umfassendes Abkommen, einschließlich finanzieller Unterstützung. Copenhagen-Accord 2009 Zusagen der Industrieländer, in den Jahren 2010–2012 30 Milliarden US$ als kurzfristige Start-Finanzierung, und ab 2020 jährlich 100 Milliarden US$ bereitzustellen („100-Milliarden-Ziel“). Cancún-Vereinbarungen 2010 (COP16) Beschluss der Vertragsstaatenkonferenz zur Einrichtung des „Green Climate Fund“; Formalisierung der in Kopenhagen getroffenen Finanzversprechen.Pariser Klimaübereinkommen2015 (COP21)Völkerrechtliche Verpflichtungen der Industrieländer zur Klimafinanzierung, in Fortsetzung der bestehenden Verpflichtungen unter der UNFCCC. Das 100-Milliarden-Ziel wird bis 2025 ausgeweitet, für danach soll ein neues, gemeinsames Finanzierungsziel vereinbart werden.

Grundsätzliche Fragen der Klimafinanzierung

Geber und Empfänger der Klimafinanzierung In der UN-Klimarahmenkonvention von 1992 ist festgelegt, dass prinzipiell jene Länder zur finanziellen Unterstützung verpflichtet sind, die im Annex II der Konvention aufgeführt sind. Im Wesentlichen handelt es sich dabei um die westlichen Industrieländer. Den Ländern des ehemaligen Ostblocks wurde damals keine Verpflichtung auferlegt vor dem Hintergrund der drastischen ökonomischen Herausforderungen, denen diese Länder nach dem Ende des Kalten Krieges ausgesetzt waren. Grundsätzlich haben alle Entwicklungsländer Anspruch auf die finanzielle Unterstützung.

Nicht geklärt wurde damals, ob und wie Länder im Laufe ihrer Entwicklung von der Empfängerseite auf die Geberseite herüberwechseln würden. Obwohl sich inzwischen die ökonomischen Realitäten stark verändert haben, gilt die Aufteilung von 1992 nach wie vor. Auch im Pariser Abkommen von 2015 akzeptieren die entwickelten Länder eine Verpflichtung zur finanziellen Unterstützung der Entwicklungsländer. Dies soll einerseits in Fortsetzung der bestehenden Verpflichtungen aus der UN-Klimarahmenkonvention geschehen, andererseits wird nicht ausdrücklich auf den Annex II der Klimarahmenkonvention Bezug genommen, sondern nur noch von „entwickelten Ländern“ gesprochen. Völkerrechtlich ist nicht eindeutig, ob nun sämtliche Industrieländer, d. h. auch die Industrieländer des ehemaligen Ostblocks, zur Klimafinanzierung verpflichtet sind, oder diese Verpflichtung weiterhin nur für die westlichen Industrieländer gilt. Darüber hinaus ermuntert das Pariser Abkommen allgemein alle übrigen Länder zur Unterstützung auf freiwilliger Basis.

Bei der Mobilisierung von privaten Investitionen bzw. der Umschichtung aller Finanzflüsse für eine klimaverträgliche und resiliente Entwicklung sind laut dem Pariser Abkommen alle Länder zum Handeln aufgefordert, allerdings gilt auch hier, dass die Industrieländer vorangehen sollen.

Derzeitige Bereitstellung von Klimafinanzierung Aktuell erfolgt Klimafinanzierung hauptsächlich durch private und öffentliche Finanzierungsinstrumente wie Zuschüsse, konzessionäre Kredite, Eigenkapital und den projektbasierten Durchführungsmechanismus des Clean Development Mechanism (CDM). Unter dem UNFCCC-Mandat werden Gelder durch die Globale Umweltfazilität (seit 1994 2,55 Milliarden US$), den Adaptation Fund und den CDM (bisher 18 Milliarden US$) bereitgestellt.www.climatefundsupdate.org Alles in allem werden jährlich bisher ca. 8 Milliarden US-$ für Klimafinanzierung bereitgestellt.

Quellen Um 2010 wurde fast die gesamte Klimafinanzierung im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit geleistet; Ausnahmen waren lediglich der CDM und der Adaptation Fund. Die Anrechnung von Klimafinanzierung als Entwicklungshilfe ist umstritten. Einerseits bestehen große Schnittmengen zwischen Entwicklungshilfe und insbesondere Anpassungsmaßnahmen, andererseits gibt es Bedenken, dass die Klimafinanzierung nicht zusätzlich zur schon bestehenden Entwicklungshilfe geleistet wird, sondern diese zum Teil ersetzt.

Zukünftig wird es einen dringenden Bedarf nach innovativen Finanzquellen geben, um die Lücke in der internationalen Klimafinanzierung zu schließen. Angesichts der bereits existierenden Fülle von Vorschlägen ist eine Überprüfung neuer Finanzquellen auf ihre Effektivität, Effizienz und Gerechtigkeit notwendig.Harmeling et al. (2009): Germanwatch, Bonn. (PDF; 57 kB) Wesentliche Fragen sind hierbei, welchen Umfang die Finanzmittel haben sollen, über welchen Zeitraum (kurz-, mittel- oder langfristig) sie zur Verfügung gestellt werden sollen, ob das Geld auf nationaler oder internationaler Ebene generiert werden soll, welche Staaten zahlen und wie viel sie zahlen sollen. Die Verteilung der Lasten auf Geberländer wirft ethische Fragen auf, sie ist wesentlicher Teil der Diskussion um Klimagerechtigkeit. Eine vorgeschlagene Finanzquelle ist die internationale Veräußerung von staatlichen Emissionserlaubnissen (Emissionsrechtehandel) sein. Sie könnte, bei entsprechender Ausgestaltung, in Summe mit den bestehenden Instrumenten ausreichend Mittel generieren.

Institutionelle Ausgestaltung