De toeslagenaffaire (ook bekend als toeslagenschandaal of kinderopvangtoeslagenaffaire) is een Nederlandse bestuurlijke en politieke affaire als gevolg van onterechte verdenkingen van fraude met toeslagen, een strikt terugvorderingsbeleid en een rigide uitvoering van wet- en regelgeving door bestuursorganen. De kwestie haalde de pers vanaf 2017 met kinderopvangtoeslagen, maar later bleek dat er vanaf 2004 soortgelijke problematiek speelde bij de huurtoeslag, de zorgtoeslag, het kindgebonden budget en de inkomstenbelasting. Volgens onderzoeken was er in sommige gevallen sprake van institutioneel racisme, institutionele vooringenomenheid en schending van de grondbeginselen van de rechtsstaat.
In de periode van 2004 tot 2019 ging het bij de kinderopvangtoeslag naar schatting om 26.000 ouders met 70.000 kinderen die gedupeerd waren. Zij hadden – vaak kleine – fouten gemaakt of waren verkeerd voorgelicht door gastouderbureaus of kinderopvangcentra en moesten op grond van het door de regering gewenste strenge fraudebeleid en een rechtlijnige uitvoering daarvan, de volledige toeslag terugbetalen doordat er achteraf geen recht zou zijn op de toeslag. Veel getroffen burgers raakten hierdoor in de schulden, die in sommige gevallen opliepen tot tienduizenden of zelfs honderdduizenden euro's. Sommige van de gedupeerden kregen als gevolg daarvan te maken met een diepgaande ontwrichting van hun leven door onder meer verlies van baan of huis en/of psychische problemen. Ook werden kinderen door jeugdzorg uit huis geplaatst.
In de Tweede Kamer namen in het bijzonder de leden Pieter Omtzigt, Renske Leijten en Farid Azarkan het op voor de gedupeerden. In 2019 trad in verband met deze kwestie staatssecretaris van Financiën Menno Snel af, die toen verantwoordelijk was voor de Belastingdienst. Na de parlementaire ondervraging Kinderopvangtoeslag trok voormalig minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Lodewijk Asscher zich in januari 2021 terug als PvdA-lijsttrekker. Enkele dagen later diende het voltallige kabinet-Rutte III zijn ontslag in en stapte voormalig staatssecretaris van Financiën Eric Wiebes per direct op als minister.
Omvang De toeslagenaffaire omvat een divers aantal zaken en problemen die opgetreden zijn sinds invoering van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen, die voorzag in een kinderopvangtoeslag, in 2004 tot in ieder geval 2019. Hoewel de toeslagenaffaire pas in 2017 onder die naam bekend werd (naar aanleiding van de zogeheten CAF 11-zaak), werden ook eerdere gevallen die bekend werden onder deze noemer geschaard. Grofweg valt onderscheid te maken tussen vier probleemvelden: streng terugvorderingsbeleid, intensief onderzoek naar mogelijke fraude, het label 'opzet/grove schuld' en het hebben van een tweede nationaliteit als reden voor een rechtmatigheidsonderzoek. Deze onderzoeken hadden veelal het vooraf bepaalde doel om toeslagen terug te vorderen door te stellen dat het recht niet kon worden vastgesteld en er geen recht zou zijn.
Intensief fraudeonderzoek Naar schatting werden 2.200 gezinnen getroffen door een te rigoureuze fraudeaanpak door het Combiteam Aanpak Facilitators (CAF). Dit team was gericht op bestrijding van fraude op grond van het bestuursrecht. 200 dossiers werden overgedragen aan het Openbaar Ministerie wegens verdenking van strafrechtelijk laakbaar handelen, zoals vervalsing van stukken. Uit die aangiften kwamen vijftien veroordelingen en acht schikkingen. Drie 'facilitators' (kinderopvanginstellingen) werden veroordeeld.
Het CAF hanteerde in veel van deze zaken een groepsgewijze aanpak, waarbij het uitging van de '80/20 benadering' (80% fraudeert, 20% is onschuldig). Een kwantitatieve onderbouwing daarvoor ontbrak bij de Belastingdienst en voor onschuldige ouders bleek het nauwelijks mogelijk om besluiten terug te laten draaien.
De Belastingdienst was verder vaak onduidelijk tegenover aanvragers bij het aanleveren van bewijsstukken, over welke stukken nog ontbraken, waardoor het lastig was voor aanvragers om de benodigde stukken alsnog af te geven. In sommige gevallen hield de Belastingdienst ook stukken achter naar rechtbanken en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.
In hun bezwaar- en beroepszaken tegen de Belastingdienst, werd gedupeerde ouders door de Raad voor Rechtsbijstand gefinancierde rechtsbijstand ontzegd.
Alles-of-niets-benadering Jarenlang werd de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, die voorzag in een gedifferentieerde terugvorderingsmogelijkheid (beleidsvrijheid), door een uitvoeringsbesluit zo uitgelegd, dat bij kleine fouten, zoals het vermeend incomplete aanleveren van stukken of niet volledig voldoen van de eigen bijdrage, er geen recht op kinderopvangtoeslag zou zijn en de volledige kinderopvangtoeslag terugbetaald moest worden. Hiervan werden in ieder geval 8.000 ouders slachtoffer. Deze wetsinterpretatie werd jarenlang bevestigd door de hoogste bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. In 2019 kwam de Raad van State terug op deze jurisprudentie, en oordeelde bovendien dat het mogelijk was om de herziene interpretatie met terugwerkende kracht toe te passen.
Kwalificatie 'opzet/grove schuld' Normaliter kregen ouders die een schuld hadden bij de Belastingdienst een betalingsregeling. Met een betalingsregeling, vaak in de vorm van een schuldsanering, moeten ouders in twee jaar naar draagkracht de schuld terugbetalen, om te voorkomen dat ze onder het bestaansminimum komen. De restschuld wordt door de Belastingdienst als oninbaar gezien. Een uitzondering hierop waren ouders waar de Belastingdienst zwaar verwijtbaar handelen vermoedde en die daardoor de kwalificatie 'opzet/grove schuld' (OGS) kregen. Bij een groot deel van de ouders die met deze kwalificatie te maken hadden, twijfelde staatssecretaris Alexandra van Huffelen achteraf of daadwerkelijk sprake was van opzet of grove schuld.
Iedereen met een toeslagen- of belastingschuld hoger dan 10.000 euro kreeg automatisch de kwalificatie OGS. Bij een inventarisatie vond de Auditdienst Rijk (ADR) begin 2016 zelfs 900 gevallen waarbij deze grens gesteld was op 3.000 euro voor toeslagenouders of 5.000 euro aan totale toeslagenschuld. Het is onduidelijk hoe lang deze grens gehanteerd is.
Verwerking tweede nationaliteit Het bewaren en gebruiken van tweede nationaliteit bleek ook een probleem. In de jaren 2012-2014 gebruikte de Belastingdienst het hebben van een tweede nationaliteit als selectiecriterium bij de inkomstenbelasting voor nader onderzoek naar fraude, waarbij 11.236 aangiften nauwkeuriger gecontroleerd werden. Verschillende systemen en databases van de Belastingdienst bleken niet te voldoen aan de privacywetgeving. Zo legde eind februari 2020 de Belastingdienst het fraudeopsporingssysteem Fraude Signalerings Voorziening (FSV) stil, waarin 180.000 burgers geregistreerd stonden als fraudeur, zonder dat dit geverifieerd was. Onderzoekers troffen in dat systeem met "enige regelmaat" voorbeelden aan "waarbij het risico op fraude wordt gebaseerd op persoonskenmerken zoals nationaliteit of uiterlijk voorkomen". In 2022 erkende het kabinet dat bij het opstellen van dit systeem sprake was van institutioneel racisme.
Uit vervolgonderzoek in 2020 bleek vervolgens dat ook vier anti-fraudesystemen van de Belastingdienst mogelijk niet voldeden aan privacywetgeving, waarna deze werden stilgezet. Ook de Douane bleek een systeem te hebben waarin de tweede nationaliteit ten onrechte werd geregistreerd.
Uit onderzoek door het CBS bleek dat bij 71% van de 10.270 onderzochte gedupeerde huishoudens de toeslagaanvrager een migratieachtergrond had. Ook het College voor de Rechten van de Mens vond dat in 2014 en 2018 ouders met niet-Nederlandse afkomst vaker te maken hadden met strenge fraudeaanpak. Bij beide onderzoeken is twijfel over de causaliteit, vanwege inkomen als confounding factor.
Overige In eerste instantie verwees de toeslagenaffaire specifiek naar de problematiek rondom de kinderopvangtoeslag. Later bleek dit ook mogelijk voor de huurtoeslag, zorgtoeslag en het kindgebonden budget te gelden. Naar schatting ging het bij die toeslagen om 9.000 burgers. Ook bij de inkomstenbelasting bleek er sprake te zijn van het bestempelen als fraudeur op basis van ontstane profilering en vermoedens onder de codenaam project 1043.
Beginjaren
Forse aanscherping fraudebeleid In de regeerperiode van het eerste kabinet-Balkenende (2002-2003), een coalitie van CDA, Lijst Pim Fortuyn en VVD, werd besloten de aanpak van uitkeringsfraude fors aan te scherpen. Onder het motto "Breder, slimmer en meer" werd het fraudebeleid 'risicogestuurd', wat inhield dat mensen voortaan gericht zouden worden gecontroleerd op basis van kenmerken waarvan werd gedacht dat het de kans op fraude zou vergroten. Toenmalig staatssecretaris Mark Rutte verklaarde later dat dit een logisch vervolg was op het beleid dat door de twee eerdere paarse kabinetten was ingezet. "Fraude was serieuze problematiek bij mijn aantreden. Er was heel veel aan de hand, er waren veel aanwijzingen voor fraude."
In 2004, onder het kabinet-Balkenende II met CDA en VVD, vroeg Rutte in een brief aan alle gemeenten om specifiek Somalische Nederlanders te gaan controleren naar aanleiding van een bericht van de Britse vreemdelingendienst dat mogelijk duizenden van hen in de VK woonden met een Nederlandse uitkering. Het was voor de regering ondenkbaar om niet in te grijpen, omdat ook de Nederlandse inspectie het over een "fraudepatroon" had. Men meende dat er voldoende redenen waren om inbreuk te maken op het non-discriminatiebeginsel, zelfs al was onduidelijk om hoeveel fraudegevallen het precies ging. In 2007 oordeelde de rechter dat er wel degelijk sprake was van "onbehoorlijk bestuur en discriminatie op basis van ras". Het kabinet-Balkenende IV, reageerde op het rechterlijk oordeel met de stelling dat de wet moest worden aangepast om een discriminerende fraude-aanpak toch mogelijk te maken.
Invoering toeslagen Op 30 oktober 2004 trad de Wet kinderopvang in werking, waarin ook de kinderopvangtoeslag geregeld werd. Deze toeslag kan aangevraagd worden door werkende ouders om het voor hen mogelijk te maken hun kinderen naar de kinderopvang te brengen. Ook toeslag voor opvang door gastouders is mogelijk, mits geregeld via een gastouderbureau. De wetgeving valt onder verantwoordelijkheid van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en de Belastingdienst (onderdeel van het ministerie van Financiën) werd in de wet aangewezen als het verantwoordelijk bestuursorgaan voor de uitvoering van de wet. Daaronder valt de afhandeling van aanvragen, de uitbetaling van toegekende toeslagen, controle, fraudebestrijding en terugvordering.
In 2005 werd de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) ingevoerd, die algemene bepalingen over alle toeslagen bevat. Deze wet kon zo worden uitgelegd, dat bij onregelmatigheden de toeslagen op nul werden gezet en uitbetaalde voorschotten terugbetaald moesten worden. Een gebruikelijke hardheidsclausule, waarmee een uitvoerend orgaan kan afwijken van de hoofdregel als deze in een individueel geval tot onredelijke gevolgen zou voeren, ontbrak in deze wet, ondanks advies daartoe van de Raad van State. Een amendement van Pieter Omtzigt (CDA) voor een hardheidsclausule werd na afraden door staatssecretaris van Financiën Joop Wijn slechts in afgezwakte vorm aangenomen.